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海南實(shí)踐是《旅游法》支撐 立法調(diào)研組五下海南
來源：
作者：黃蕾 2013-04-27
【核心提示】
4月25日，醞釀了30多年的《中華人民共和國旅游法》，終獲全國人大常委會表決通過，成為我國首部旅游行業(yè)法律。將于今年10月1日起實(shí)施的《旅游法》，不但對當(dāng)下最受關(guān)注的零負(fù)團(tuán)費(fèi)、景區(qū)門票隨意漲價、導(dǎo)游工資等熱點(diǎn)、敏感問題做出詳細(xì)規(guī)定，還對旅游消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)等問題進(jìn)行了明確，在社會各界引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。
《旅游法》出臺 “潛規(guī)則”出局
海南旅游拒絕“游在囧途”
■ 本報(bào)記者 楊春虹
4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》，這是中國首部旅游行業(yè)法律。
今天下午，國家旅游局副局長杜一力特意給省長助理、省旅游委主任陸志遠(yuǎn)發(fā)來致謝短信：海南的實(shí)踐之樣板和多次接待調(diào)研，是此法形成的重要支撐。真誠致謝!
“《旅游法》的出臺恰逢其時，對旅游全行業(yè)來說都將發(fā)揮巨大的精神助力。”陸志遠(yuǎn)坦言，作為中國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)，《旅游法》的出臺對海南更有著特殊的意義，今年是海南旅游市場整治年，我省將更好地依法整治和規(guī)范旅游市場，推動海南旅游又好又快發(fā)展。
立法調(diào)研組五下海南
海南實(shí)踐是《旅游法》重要支撐
昨天獲得通過的《旅游法》，被業(yè)界稱之為“三十年磨一劍”。早在1982年，國務(wù)院有關(guān)部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾被列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計(jì)劃。然而，對于還處于起步階段的中國旅游業(yè)，當(dāng)時的社會各界對立法涉及的一些重點(diǎn)問題認(rèn)識有不少爭議，草案未能提請審議。
那一年，海南剛剛建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)。盡管早在1986年，國務(wù)院就在全國旅游工作會議上將海南列為全國7個重點(diǎn)旅游區(qū)之一，但直至1996年，省委、省政府確立“一省兩地”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，旅游業(yè)才成為海南重點(diǎn)發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)。
憑借著中國唯一熱帶島嶼省份的優(yōu)勢，海南旅游業(yè)成為中國旅游發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和窗口，在領(lǐng)跑中國旅游業(yè)的同時，各種矛盾和困擾也在海南體現(xiàn)得尤其明顯。
如何解決這些矛盾和困擾?擁有大特區(qū)立法優(yōu)勢的海南開始嘗試通過旅游立法來推動旅游業(yè)向前發(fā)展：1995年，海南出臺國內(nèi)第一部地方旅游條例《旅游管理?xiàng)l例》;中國加入WTO后，借鑒世界許多旅游發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，海南省人大常委會將《旅游管理?xiàng)l例》修訂為《海南旅游條例》。2002年3月1日正式實(shí)施的這部條例當(dāng)時內(nèi)容極具前瞻性，許多規(guī)定都是國內(nèi)首次提出，如
“外省市旅游企業(yè)可直接組團(tuán)到本省進(jìn)行旅游活動，與本省旅行社享有同等待遇”，這一規(guī)定徹底打破了我國旅游業(yè)實(shí)行地接的傳統(tǒng)做法。
“但是，由于旅游是一個跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的綜合性行業(yè)，海南制定實(shí)施的這些旅游法規(guī)，在面對跨區(qū)出現(xiàn)的糾紛、矛盾時，往往很難發(fā)揮出效果。”省旅游協(xié)會秘書長王健生坦言，海南作為一個以地接為主的旅游目的地，出現(xiàn)的不少問題、矛盾往往與客源地市場密不可分，此時，海南的地方法規(guī)效應(yīng)就很難顯現(xiàn)。
但海南在旅游立法方面的步伐卻沒有放慢。2011年，我省集中出臺《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》等5部旅游法規(guī);2012年，省人大常委會又通過《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定》兩項(xiàng)涉及旅游住、行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的旅游法規(guī)，在全國率先將旅館業(yè)、旅游客運(yùn)管理等納入法規(guī)管理軌道。
“作為中國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)，海南的這些嘗試和實(shí)踐，是非常有益也是很有價值的。”陸志遠(yuǎn)說，在《旅游法》起草階段，國家相關(guān)部門5次組織赴海南調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容從組織架構(gòu)到市場監(jiān)管、旅游規(guī)劃等多個方面。
去年底，全國人大又專程赴海南，分別在三亞、?？谂e行了3次《旅游法》立法調(diào)研座談會，重點(diǎn)了解省旅游委的主要職能及運(yùn)作機(jī)制;組織有關(guān)部門進(jìn)行綜合執(zhí)法情況;對景區(qū)、購物場所等的價格監(jiān)管情況;對治理零負(fù)團(tuán)費(fèi)等規(guī)范旅游市場秩序問題的建議……不但聽取政府相關(guān)部門的匯報(bào)，更廣泛聽取我省旅游經(jīng)營者和從業(yè)人員對旅游法(草案)的意見和建議。
“我是實(shí)話實(shí)說，提了意見也發(fā)了牢騷!”一名曾參加調(diào)研座談會的海南導(dǎo)游坦言，比如“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的整治，其實(shí)就包含了國人的消費(fèi)心態(tài)、中國人情社會的現(xiàn)狀等多方面問題，絕非旅行社或?qū)в螁畏矫娴脑蛟斐傻摹?/p>
海南在全國率先成立“海南省旅游發(fā)展委員會”，并將其列入政府組成部門的做法得到認(rèn)可。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿坦言，旅游的管理體制就是一個重大難點(diǎn)問題。旅游產(chǎn)業(yè)涉及到吃、住、行、游、購、娛六大環(huán)節(jié)，涉及20多個部委，涉及110多個產(chǎn)業(yè)。但同時旅游法不僅屬于晚到立法，國家旅游局在國務(wù)院序列中也僅屬于副部級單位，這樣的管理體制面臨著一個“小馬拉大車”的問題。
在詳細(xì)了解海南省旅游委主要職能、運(yùn)作機(jī)制，并充分征求各方面意見后，頒布的《旅游法》明確規(guī)定：對中央機(jī)關(guān)、國務(wù)院序列的，要成立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;對于縣級以上地方人民政府，要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)。
《旅游法》出臺恰逢其時
海南將依法治旅游亂象
對于廣大游客而言，《旅游法》的最大亮點(diǎn)是：規(guī)范零負(fù)團(tuán)費(fèi)、景區(qū)門票上漲必須提前6個月公示。
“旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的龍頭，已經(jīng)成為國家和地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路，但旅游業(yè)要成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的同時，還要成為讓人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)!”陸志遠(yuǎn)坦言，旅游業(yè)的兩大目標(biāo)缺一不可?！堵糜畏ā返某雠_，為旅游業(yè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展提供了重要法制保障。
對于正在推進(jìn)中的海南旅游市場整治行動，《旅游法》的出臺，就如同是一場及時雨。
“對現(xiàn)在普遍存在的旅行社掛靠、部門承包經(jīng)營，《旅游法》30條就明確：旅行社不得出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，并制定了相應(yīng)的處罰措施。”今天中午，帶隊(duì)在三亞進(jìn)行了半個多月市場檢查的省旅游委副主任陳鐵軍回到?？?，這些天他一直在思考如何解決檢查中發(fā)現(xiàn)的一些普遍存在的問題，如零負(fù)團(tuán)費(fèi)、導(dǎo)游買團(tuán)、小景區(qū)通過高票價為旅行社提供“填坑”土壤等。
“我在《旅游法》中都找到了答案!”陳鐵軍把這些規(guī)定一條條列出來——如第35條規(guī)定：旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，明確提出了“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”屬于違法行為;第38條規(guī)定：旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動合同，支付勞動報(bào)酬，繳納社會保險費(fèi)用……爭論多時均無結(jié)果的導(dǎo)游勞資問題，在《旅游法》中以這樣的方式被明確下來;第43條規(guī)定：景區(qū)價格上漲需征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見……
陳鐵軍在帶隊(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)，一些品質(zhì)不高的小景區(qū)，甚至只是A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，但定價卻與那些知名的5A級景區(qū)相差不多，也高達(dá)百余元。但在實(shí)際經(jīng)營中，導(dǎo)游按市場價向游客收了錢，但僅需付給這樣的小景區(qū)10元左右。
這樣的行為在市場長期存在，很多旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)經(jīng)營者都認(rèn)為：這是正常的回傭。但在《旅游法》的第51條中，這樣的行為被明確界定為：賄賂!
“甚至一度有人認(rèn)為，要對大景區(qū)進(jìn)行價格監(jiān)管，但對小景區(qū)應(yīng)該放開!”省旅游協(xié)會旅游景區(qū)分會副會長代國夫認(rèn)為，5A級、4A級景區(qū)往往會考慮品牌形象，很注重市場反響;反而是一些投資額較小的小景區(qū)，拉高定價給予旅行社提供“填坑”土壤。
“景區(qū)價格屬于市場行為，應(yīng)給予景區(qū)定價權(quán);但景區(qū)與旅行社之前如何實(shí)施優(yōu)惠價格，政府應(yīng)當(dāng)出面制定相應(yīng)的規(guī)則。代國夫認(rèn)為，由于海南旅行社的強(qiáng)勢地位，景區(qū)很難取得平等對話權(quán)，由政府出面更可以體現(xiàn)公平、公正。與旅行社之間的關(guān)系也是?？谑新糜尉皡^(qū)協(xié)會會長尚曉所顧慮的，尚曉坦言，很多景區(qū)在制定價格時，都會考慮到旅行社的需求，希望政府相關(guān)部門在實(shí)施《旅游法》的過程中，能夠?qū)Υ诉M(jìn)行相應(yīng)的管理。
對于“填坑”行為，《旅游法》不止一處進(jìn)行了約束。陳鐵軍說，這些集中體現(xiàn)在第35條對旅游社經(jīng)營者的“不得”的規(guī)定：不得以不合理的低價招徠、誘導(dǎo)、欺騙旅游者;不得指定具體的消費(fèi)場所，不得強(qiáng)迫購物，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。同時，該法對導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)也提出“三不得”，對其他的經(jīng)營者提出一個“不得”的禁止。
陳鐵軍說，這一系列的“不得”，嚴(yán)禁了“填坑”行為，明確了通過強(qiáng)迫購物等途徑獲取利益這些經(jīng)營行為的非法性;同時從旅游經(jīng)營活動的全鏈條和各環(huán)節(jié)明確了市場規(guī)則和行為規(guī)范。
“在海南的每一次市場整治中，對導(dǎo)游的管理都是爭論不休的話題，很多問題都以導(dǎo)游沒有工資不得不如此做而不了了之。”王健生注意到，此次《旅游法》明確規(guī)定，要取得導(dǎo)游證不僅需要考試成績合格，還需要與旅行社簽訂勞動合同，或是在相應(yīng)的旅游行業(yè)組織注冊;同時，禁止旅行社向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用，導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)也不得收取游客小費(fèi)。“導(dǎo)游的服務(wù)費(fèi)用被明確要求要在包價旅游合同中載明。”王健生說，這從導(dǎo)游的歸屬、收入來源等明確了導(dǎo)游的管理。
《旅游法》嚴(yán)禁“潛規(guī)則”
海南業(yè)界下決心祛“頑疾”
習(xí)慣了零負(fù)團(tuán)費(fèi)這種經(jīng)營模式的旅行社，其實(shí)已經(jīng)陷入了泥潭中。”省旅游協(xié)會旅行社分會會長房新海從多年的工作中得出的結(jié)論是：討論找不出出路，大家不是罵政府，就是罵企業(yè)，都說要轉(zhuǎn)型，必須要轉(zhuǎn)型，但都不愿意帶頭走出亂象。
“《旅游法》的出臺太及時了，一方面可以督促企業(yè)轉(zhuǎn)型;一方面能夠通過依法監(jiān)管創(chuàng)造一個好的旅游市場環(huán)境。”房新海坦誠，在旅行社老總們的內(nèi)部會議上，大家都在抱怨“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，但走出會場，又陷入那樣的怪圈了。但每年旅行社老總們組織出國考察時，無論是去歐洲、美國還是南非，大家都會選擇高品質(zhì)的旅行團(tuán)。“我們心里太清楚，天下沒有免費(fèi)的午餐!”房新海說，那些報(bào)1000多元海南五天四晚的游客，其實(shí)最后花出去的錢并不會少，甚至更多!
作為接觸游客的導(dǎo)游，蔡曉明覺得，消費(fèi)者的不成熟也是造成如今這一市場格局的原因之一，甚至是主要原因。“消費(fèi)者的教育也是一個話題，需要把契約型社會的精神深入到每一個人心中。”蔡曉明說，由于消費(fèi)者的不成熟，價格成為中國各行業(yè)一個普遍的競爭砝碼，很多游客甚至明知道自己交的團(tuán)費(fèi)不夠旅游費(fèi)用，但依然抱著賭一把的心態(tài)，去參加那些低價團(tuán)。
“過去大家都這樣做，稱為‘潛規(guī)則’，但《旅游法》一實(shí)施，這些行為就明顯違法了。”今天下午，王健生在逐條研究后發(fā)現(xiàn)，其中的大部分被禁止行為，其實(shí)就是目前旅行社的常規(guī)操作模式。“如果不趁這5個月好好梳理、學(xué)習(xí)，一旦法律正式實(shí)施，面臨的就將是違法!”王健生舉例，過去談到“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，大家會說國內(nèi)都這樣做，這是個行規(guī)了，但現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在需要付出的是違法的代價。
對于旅游界不少人抱著的觀望和懷疑態(tài)度，房新海卻是信心滿滿：“當(dāng)初查酒駕時，誰相信這件事能成?，F(xiàn)在再看看，沒有管不好的事!”他希望同行能夠順利度過轉(zhuǎn)型期，重新找回做旅游的樂趣。“私下里，我們都說沒有零負(fù)團(tuán)費(fèi)，真好。但面對市場，我們又擔(dān)心：誰自覺，誰丟市場。”過去幾年，房新海和同行們面臨著這樣的糾結(jié)。
“現(xiàn)在不同了，《旅游法》要求大家不得不去面對這個轉(zhuǎn)型。”房新海坦言，改變一種壞習(xí)慣，改變一種不誠信的商業(yè)模式雖然會有些“痛”，但前景是光明的，“希望政府加大普法力度，讓《旅游法》深入到每個游客、每個從業(yè)者;同時希望執(zhí)法部門公平、公正，讓自覺遵守法律法規(guī)的經(jīng)營者受到保護(hù)，獲得收益。”
(本報(bào)?？?月26日訊)
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