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南渡江拆店風波 合理與合法何以不糾結
來源：海南日報
作者：陳曼莉 2013-08-20
南渡江沿岸一排檔，樓上生意紅火，樓下污水橫流。本報記者 武威 攝
南渡江沿岸一排檔排污管直接向江中排放污水。本報記者 武威 攝
■ 見習記者 黃能
1爭執(zhí)
環(huán)評，是否生死令？
部門：拆除符合法律法規(guī)
店方：整改可實現(xiàn)零排污
22家餐飲店未辦環(huán)保手續(xù)
今年7月初，瓊山區(qū)由區(qū)環(huán)境保護局牽頭，會同區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)水務局、區(qū)五大辦、濱江街道、鳳翔街道和龍?zhí)伶?zhèn)政府等，對南渡江西岸的餐飲店展開了聯(lián)合調(diào)查。
南渡江西岸沿瓊州大橋至龍?zhí)链髩喂灿?2家餐飲店，大多是1990年代初發(fā)展起來的，其中，10家位于主城區(qū)和防洪堤之內(nèi)，12家位于主城區(qū)之外。19家處于經(jīng)營狀態(tài)。
調(diào)查顯示，22家餐飲店全部未辦理建設項目環(huán)保審批手續(xù)；5家沒有工商營業(yè)執(zhí)照，16家有工商營業(yè)執(zhí)照，但未通過年審。
僅有一家餐飲店設有隔油池
19家正在經(jīng)營的餐飲店中，除了?？邶?zhí)料闶澜绮惋嬊f園這一家店設有隔油池，并與?？诃h(huán)保污油脂處理廠簽訂了廢油回收合同之外，其余餐飲店都沒有隔油池，污水處理設施多為化糞池或簡易的沉淀池。部分餐飲店的污水直接通過排污口排入南渡江，直接污染了南渡江的水環(huán)境；其余的均通過化糞池處理后消化、滲透。另外，僅有3家店安裝了抽油煙機，其余均為簡易的風機排風，并有約一半的店沒有任何除油煙的設備；對于固體廢棄物，如廢棄紙、一次性筷子、酒瓶等，有3家企業(yè)對垃圾進行焚燒處理，其余均用集中清運的方式處理?！ ?/p>
店方稱沒有市政管道辦不了排污證
作為經(jīng)營規(guī)模較大的餐飲店，香世界餐飲莊園設有隔油池。香世界餐飲莊園負責人符永康告訴記者，他們能比較有效處理油脂污水，但是對于洗手、洗澡等生活污水，一般是排放到地表，自然滲透、蒸發(fā)，這主要是因為沒有市政管道。該店位于龍?zhí)伶?zhèn)，遠離市區(qū)，市政管道沒有修過來。他們多家餐飲店的負責人曾到瓊山區(qū)環(huán)保局要求辦理環(huán)保審批手續(xù)和排污許可證，但是都被告知辦不了，原因之一就是該地區(qū)沒有貫通市政管道。
香世界餐飲莊園另一位負責人鐘先生表示，排污并非是22家餐飲店單獨面臨的難題。“在南渡江沿岸，有鎮(zhèn)政府、警察學校、警犬訓練基地、看守所、養(yǎng)殖場、農(nóng)場、工廠、村莊等，因地處農(nóng)村，城市排污管道沒有鋪設到，和22家餐飲店一樣，污水直接排進南渡江或滲入地下。”
而正如符永康所言，因為無法貫通市政管道等原因，22家餐飲店均未能補辦相關環(huán)保手續(xù)。
沒有排污證無法工商注冊
對于因為沒有貫通市政管道而無法合法排污的問題，鐘先生稱，解決方法其實很簡單，只要政府出臺相關標準，如每個店根據(jù)其排污量建設排污池，硬化排污池，杜絕池外排放。爾后，政府派抽水車定時清理，企業(yè)付費。“這樣既解決了排污問題，又減輕了政府財政壓力。”
記者從海口市環(huán)保局獲悉，根據(jù)相關規(guī)定，經(jīng)營餐飲業(yè)，應該經(jīng)過環(huán)保審批，首先需建立污染治理措施，驗收合格后簽發(fā)排污許可證，方可在工商部門注冊登記。
但是，據(jù)知情人士透露，這個規(guī)定是近兩年才有的，目前?？谟写笈惋嫷隂]能拿到排污許可證，卻仍在繼續(xù)經(jīng)營。
年底前分期分批拆除所有餐飲店
在調(diào)查基礎上，聯(lián)合調(diào)查組形成的處理意見是，上述餐飲店必須限期改正，分流從業(yè)人員，同時自行拆除；對不愿進行自拆的餐飲店，區(qū)政府將采取聯(lián)合執(zhí)法，依法予以強制拆除。
瓊山區(qū)分管南渡江餐飲店整治項目的副區(qū)長王敏表示，南渡江畔餐飲店的排污是一個歷史遺留問題，這些餐飲店沒有環(huán)保手續(xù)，調(diào)查結果也證實了違法排污的行為。調(diào)查組的決定是明確的，政府會具體落實，穩(wěn)步推進，爭取徹底整治。
王敏表示，年底前分期分批拆除所有餐飲店這一部署是比較明確的，將在進一步的了解中逐步推進。這樣做，是符合現(xiàn)有法律法規(guī)的。
餐飲店表示愿整改至零排污
多家餐飲店負責人表示，不愿意自行拆除，希望在政府的正確引導下進一步規(guī)范經(jīng)營，做到合法排污，甚至做到污染零排放。
?？诃偵綕O家莊經(jīng)營者陳老板告訴記者，排污是一個技術性問題，只要政府制定規(guī)范，提出整改要求，他們都可以努力改進，爭取符合環(huán)保要求，不能把餐飲店一拆了之。
“餐飲店也許確實存在環(huán)保方面的一些缺陷，但是應該先讓環(huán)保部門引導我們，作進一步規(guī)范整改，而不是連改的機會都不給，就將餐飲店拆了。”南渡江酒鄉(xiāng)負責人王光和說。
律師說法
強拆雖有法律依據(jù)
限期整改或更合理
海南瑞來律師事務所律師廖暉：南渡江沿岸絕大多數(shù)餐飲店確實是違反了環(huán)境保護的相關法律法規(guī)，根據(jù)《水污染防治法》規(guī)定：“直接或者間接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照國務院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定，向縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門申報登記”?！董h(huán)境保護法》規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記”。
雖然餐飲店主稱，近兩年才要求必須辦理環(huán)評后才能辦理營業(yè)執(zhí)照，而他們的營業(yè)執(zhí)照是此前頒發(fā)的。但是，相關環(huán)保法律的執(zhí)行，具有對過去的溯及力，所以政府行政機關的執(zhí)法是有法律依據(jù)的。
但是《行政處罰法》的行政處罰行為，除了有強制拆除外，還有限期整改等其他的處罰方式。結合本案例來看，由于南渡江沿岸餐飲店的違規(guī)有一定的歷史原因，所以限期整改的處罰可能相對更加合理。
2爭執(zhí)
違建，拆你沒商量？
部門：未經(jīng)規(guī)劃許可，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
店方：當初政府鼓勵建，現(xiàn)在又說是違建
當初響應號召來開店
“當初，政府說，要打造品牌，外界并不看好，招商也只來了1家。是我們響應號召，四處籌錢，自力更生開了小排檔，經(jīng)過多年的努力，才一步步發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)模……我們怎么也想不通，怎么又變成了違法建筑？”多家餐飲店負責人表達了自己的不滿。
記者了解到，這些餐飲店建成初期，由于歷史原因，當時的城鄉(xiāng)規(guī)劃尚處于起步階段，許多現(xiàn)行法律法規(guī)也都還沒有出臺。
“當時城管部門都還沒有，怎么現(xiàn)在反過來說我們是違建？”談到“違法建筑”的說法，?？诃偵綕O家莊經(jīng)營者陳老板顯得有些激動。他說，自己祖祖輩輩都是本地村民，餐飲店所在地也是村里的。十幾年前開始建餐飲店的時候，連“違建”這一說都還沒有。
如今被指是違建
王敏表示，南渡江沿岸餐飲店所在地是宅基地還是農(nóng)用地，是否在泄洪區(qū)內(nèi)，這些問題還將作進一步的調(diào)查和確定，對于拆除違法建筑的具體措施也待具體落實。
瓊山區(qū)“五大辦”負責人萬某表示，南渡江沿岸餐飲店存在亂搭亂建的問題，屬于違法建筑。餐飲店沒有通過報建，也沒有取得施工許可證。采訪中，萬某向記者出示了《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》，他表示政府對于餐飲店違法建筑的查處，根據(jù)的是這個《規(guī)定》。據(jù)了解，《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》自2013年1月1日起施行。
城管部門下發(fā)自拆通知書
7月20日，瓊山區(qū)城管局向位于濱江西路亞七餐飲排擋、阿九百草漁園等4家餐飲店下達了自行拆除通知書，要求在7月27日前自行拆除餐飲店；8月4日，瓊山區(qū)城管局又向位于龍?zhí)伶?zhèn)的18家餐飲店下達了自行拆除通知書，南渡江酒鄉(xiāng)、香世界餐飲莊園兩家被責令于8月9日前自行拆除。瓊山區(qū)城管局副局長蔣崇標曾向媒體表示，若各餐飲店限期內(nèi)不自行拆除，屆時將聯(lián)合各執(zhí)法部門強制拆除。
目前沒有一家餐飲店自拆
截至記者發(fā)稿時，位于濱江西路的4家餐飲店有3家還在繼續(xù)營業(yè)，而收到通知書的南渡江酒鄉(xiāng)、香世界餐飲莊園等餐飲店也沒有進行自拆。
據(jù)悉，城管部門下發(fā)的自行拆除通知書的內(nèi)容大致為：建房業(yè)主未經(jīng)規(guī)劃許可，從事建設房屋，此舉違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第23條的規(guī)定責令改正，改正措施為自行將違法建設的房屋拆除，并清理現(xiàn)場。
18家餐飲店提交訴求
“十幾年前一直延續(xù)到現(xiàn)在的農(nóng)家樂餐廳，因利用的是農(nóng)村的土地，國家是不批準報建的，全國都一樣?，F(xiàn)在說我們的建筑是違法建筑，要拆除。那么請問，這些年，相關部門在干什么？”鐘先生對于違建的說法也不贊同。
王光和稱，自己的餐飲店屬于鄉(xiāng)村建筑，而城管部門主要是負責城市管理，現(xiàn)在向鄉(xiāng)村建筑下達拆除通知書，這是不妥的。
“我們怎么也想不通，我們響應政府號召建起的餐飲店，怎么成了違法建筑？”8月8日，龍?zhí)伶?zhèn)18家餐飲店向瓊山區(qū)政府相關職能部門提交了訴求書。
符永康告訴記者，龍?zhí)伶?zhèn)18家餐飲店都是1990年代起步的，慢慢賺了錢，進一步投入，餐飲店才漸漸有了今天的規(guī)模。這一過程中，政府有關部門并沒有提出任何異議。相反，政府之前鼓勵企業(yè)投資農(nóng)家樂，鼓勵農(nóng)民拿出荒蕪土地與企業(yè)共同發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入。
律師說法
不違反城鄉(xiāng)規(guī)劃
可以合法化
律師廖暉：在司法實踐中，也并不是只要沒有施工許可證或規(guī)劃許可證就是違建，特別是涉及到農(nóng)村集體使用權土地。出現(xiàn)這一問題，主要是因為規(guī)劃法和其他相關法律比較滯后，特別是一些規(guī)劃行政部門的執(zhí)法行為，滯后于南渡江沿岸餐飲店的建立。
對這些餐飲店，城管部門拆除通知書的下發(fā)應該區(qū)別對待———
對于確實是違法建筑或搶建的違法建筑，應堅決予以拆除。而對于那些沒有申辦用地和建房審批手續(xù)，但不違反城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，應該允許補辦相應的手續(xù)，經(jīng)過有關行政主管部門審查，可認定為合法建筑。
相信如果南渡江沿岸餐飲店的建筑如果合法化后，這些投資者的信心和投入會加大，這對該行業(yè)是一個有力的推動。
店方權益與公共權益
兩者能否兼顧？
排污也好，違建也罷，南渡江畔餐飲店的問題之所以遲遲無法得到妥善解決，與這些餐飲店涉及沿江群眾就業(yè)、耕地、拆遷等多方面利益緊密相關。記者了解到，幾乎所有的餐飲店都是由當?shù)厝私?jīng)營的，而員工也大多數(shù)來自本地。維護店方權益與維護公共權益，二者是彼此對立，還是可以共同兼顧？這備受關注。
不少市民認為不應一拆了之
有市民堅決反對違法排污行為，支持拆除，也有人認為這些餐飲店既能滿足市場需求，又能提供工作崗位，希望政府有關部門正確引導，讓其合法有序地經(jīng)營。
“環(huán)保是重中之重，我覺得對于排污企業(yè)應該下狠招，拆掉餐飲店，杜絕污染行為。”市民吳先生對記者說。
不少市民認為，這些餐飲店不應該一拆了之。“我經(jīng)常去那邊吃飯，他們的生意不錯，說明有市場需求。排污和違建都是可以整改的，政府部門要做的是具體問題具體分析，不能一拆了之。”?？谑忻裼嵯壬f。
市民郭先生也認為，這些餐飲店解決了這么多人的就業(yè)，一刀切的拆除未免有點可惜，可以考慮區(qū)別對待，能整改的盡量整改，不能整改的再拆也不遲。
拆店事關店主店員生計
“我們不理解，這些店經(jīng)營了這么多年，大多受消費者歡迎，也解決了很多人的就業(yè)問題。這種滿足多方需求的經(jīng)營，為什么得不到保護，還要被強制‘鏟除’呢？”政府部門是不是應該考慮一下，這些店的長期存在，就說明了他們有存在的合理性。
王光和表示，由于可耕種的土地太少，過去村民大都以打漁為生，而18家餐飲店已安置了大量當?shù)剞r(nóng)民，包括一線工作人員和二線養(yǎng)殖種植相關人員。這些人，有許多是沒有文化的村民，有的甚至沒有出過村。如果強制拆除餐飲店，對于他們而言，不僅僅是一個就業(yè)的問題，而是關乎生計的問題。
部門：將為員工找工留出時間
萬某則強調(diào)，對這22家企業(yè)的拆除，將用分批、分期的方式進行。整個拆除工作將在今年年底前完成。這是考慮到22家餐飲店的拆除將涉及數(shù)百人的就業(yè)問題，所以留出幾個月的時間，讓相關人員有充足的時間去尋找新工作。在此期間，政府部門將和相關社區(qū)、居委會一起做餐飲店相關人員的思想工作。
對此，多家餐飲店負責人及員工表示不能接受。
香世界餐飲莊園一位女服務員告訴記者，之前，她也跟村里人去?？谑袇^(qū)打工，但由于各種原因，做不了多久就回家了?，F(xiàn)在這份工作比較穩(wěn)定，自己也比較滿意，她希望能保住這個工作。
店主：如拆遷應按征地賠償
陳老板表示，十幾年來，以他為代表的村民為餐飲店花費了很多心血。但是，考慮到政府發(fā)展規(guī)劃的需要，他們不是不同意拆遷，但應該以征地的形式按照法律給予賠償，而不是以違建的名義強拆。
兼顧合法與合理
執(zhí)法最具威懾力
律師廖暉：政府對南渡江沿岸餐飲店的拆除是一種行政執(zhí)法行為，一個“好”的行政行為要求具有兩個特點；一個是“合法性”，另一個是“合理性”。
行政機關要求餐飲店的拆除理由主要是環(huán)境污染和違法建筑，但這是個歷史遺留問題，許多餐飲店當年開業(yè)時，一些法律法規(guī)還不是很健全，所以對22家餐飲店的拆除行為切不可盲目的“一刀切”。
另外，判斷一個行政行為的好壞并不是說它只要合法就好，還有很重要的一點就是它的“合理性”。具體到南渡江畔餐飲店的拆除，還應該考慮到當?shù)氐木蜆I(yè)。
更應該考慮的是，如果對這些餐飲店“一刀切”之后，我們的行政管理能力能不能保證，過兩年后這些實際上有潛在需求的餐飲店是否會“東山再起”。如果不能保證，那這一次的執(zhí)法也許又會淪為一次運動。
(本報?？?月19日訊)
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