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海上盜砂海底傷痕累累 市縣海監(jiān)執(zhí)法設(shè)備落后
來源：
作者：陳曼莉 2013-10-24
非法采砂船甲板上配有12根抽砂管。
執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)的一處海灘采砂點(diǎn)。本版圖片均由通訊員 路帆 攝
被查獲的26艘采砂船拋錨，等候處理。
制圖/張昕
■ 本報(bào)記者 況昌勛 通訊員 路帆
核心提示
這是一場(chǎng)“貓抓老鼠”的“戰(zhàn)斗”。
非法采砂船，猶如“耗子”一般，無序、瘋狂地偷食海南海砂。
盜采海砂破壞海洋環(huán)境的現(xiàn)象令人觸目驚心———海底被挖出一個(gè)個(gè)窟窿，岸上沙灘向海里坍塌，海岸線正在縮減后退，海上砂島被步步蠶食……
雖然我省不斷加大打擊力度，但海砂存在著巨大的市場(chǎng)需求，在利益驅(qū)使下，采砂船屢禁不止，漸成“規(guī)模”。
然而，我省對(duì)盜挖海砂的圍堵卻面臨諸多尷尬。如何有效打擊盜采海砂？如何合理開采利用海砂？這兩個(gè)問題同時(shí)擺在我們面前。
1 狂
盜挖海砂
1平方海里30艘船
海口三亞陵水文昌儋州臨高等海域
成為多發(fā)區(qū)
10月12日下午，兩艘60多米長，千噸級(jí)的船只，從廣東駛來，進(jìn)入文昌市鋪前鎮(zhèn)海域后，拋錨。
不久，船員將船頭的巨大抽砂泵丟入海中。頓時(shí)，周邊海水翻滾。而在海底，海砂隨著攪拌，被吸進(jìn)抽砂管，進(jìn)入船艙中?；旌系暮Ｋ?，再排入大海。速度之快，令人咋舌，不到兩個(gè)小時(shí)就能采滿一船，大約1000立方米。
近年來，瓊州海峽靠近?？凇⑽牟粠ШＳ?，變成采砂者的“天下”，每天采砂船駛?cè)?，采滿海砂后即返回。而這片海域并非是合法采砂區(qū)域。
上述兩艘千噸級(jí)的采砂船，就在12日當(dāng)日被中國海監(jiān)南?？偩峙c中國海監(jiān)海南省總隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法查獲。
采砂船船員稱，他們來自廣東徐聞，每天來文昌海域采砂一次，采滿砂后，返回徐聞銷售。“沒有辦理采礦證、海域使用證，也沒有海洋環(huán)境保護(hù)措施。”
一個(gè)月前的9月12日清晨，天還未全亮，在靠近洋浦的海域上，也上演了一場(chǎng)“采砂大戰(zhàn)”。
凌晨5時(shí)，幾艘抽砂船從岸邊陸續(xù)駛向位于洋浦附近的海域，不到1個(gè)小時(shí)，這里就集中了30艘船。這些抽砂船集中在不到1平方海里的范圍內(nèi)作業(yè)。遠(yuǎn)遠(yuǎn)就能看見周邊海域海水一片渾濁。
靠近一看，采砂船猶如一只龐大的八爪魚，甲板上配有12根口徑約20厘米的抽砂管，每根管接著一臺(tái)300馬力的大型水泵。每艘船12根抽砂管同時(shí)伸入海底作業(yè)，隨著機(jī)器轟鳴，不到1個(gè)小時(shí)就可以采到500立方米海砂。這片海域也并非合法采砂區(qū)域。
據(jù)悉，從今年7月開始，就有數(shù)十艘非法采砂船在此采砂，估計(jì)每天有近1萬立方米的海砂從這片海域海底抽出。今年八九月，海監(jiān)部門曾兩次在洋浦執(zhí)法，先后查獲58艘次非法采砂船。
中國海監(jiān)海南省總隊(duì)副總隊(duì)長李洪瀾說，近年來，海南海域的盜采海砂開始“抬頭”，海口、三亞、陵水、文昌、儋州、臨高、澄邁等海域多次發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重盜挖海砂現(xiàn)象。今年以來，中國海監(jiān)海南省總隊(duì)共打擊盜采海砂7次，抓獲非法采砂船只近70艘次。
根據(jù)國家規(guī)定，在海洋自然保護(hù)區(qū)、軍事用海區(qū)、海底電纜管道保護(hù)區(qū)等區(qū)域禁止實(shí)施海砂開采用?；顒?dòng)。在可能危及跨海橋梁等涉海工程安全的海域，以及可能對(duì)海岸線、海岸防護(hù)林帶造成侵蝕危害的海域，嚴(yán)格限制海砂開采用?；顒?dòng)。
2 慘
如不制止
無居民砂島或消失
沙灘向海里坍塌，海岸線被侵蝕后退，
海底已破爛不堪
在洋浦附近海域，緊靠著二三十艘采砂船的，是一座無居民砂島。
“如果不制止，不到一年時(shí)間，這座砂島就會(huì)消失。”中國海監(jiān)海南總隊(duì)執(zhí)法人員說。
在瘋狂、無序的盜挖之下，不僅國家礦產(chǎn)資源損失嚴(yán)重，更會(huì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境。
“這樣的采砂速度和強(qiáng)度早已超出了環(huán)境自身的恢復(fù)能力。”中國海監(jiān)海南總隊(duì)執(zhí)法人員告訴記者，海洋環(huán)境在一定條件下處于較長期的動(dòng)態(tài)平衡之中，一旦過量開采海砂，會(huì)改變自然條件，從而造成環(huán)境的失衡和破壞。
在洋浦附近海域，還擁有洋浦港和白馬井中心漁港。“儋州白馬井、排浦鎮(zhèn)很多漁民都在這帶海域趕海打魚或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。這些抽砂船非法采砂，攪動(dòng)海水，破壞海底地貌，已經(jīng)沒法打魚養(yǎng)殖了。”附近一位漁民訴苦說，他們集中采砂，會(huì)導(dǎo)致海底出現(xiàn)一個(gè)個(gè)大窟窿，改變水動(dòng)力，會(huì)威脅到漁船行駛安全。
“抽取海砂，就像是在陸地上鏟掉土壤。沒有土壤，作物不能生產(chǎn)，沒有海砂，魚類生產(chǎn)環(huán)境也會(huì)遭破壞。”有專家表示，盜采海砂對(duì)脆弱的海洋環(huán)境的打擊是毀滅性的，不僅破壞近海海洋生物的生存環(huán)境，還對(duì)中遠(yuǎn)期的海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響，同時(shí)對(duì)航線具有潛在隱患。
而在臨高的博厚鎮(zhèn)海域，非法采砂分子為節(jié)省成本，直接在離岸不到20米的海域，拋下一個(gè)大型水泵，然后用水管連接到岸上，抽取海砂。由于過度盜采近岸海砂，沙灘向海里坍塌，海岸線被侵蝕，正在縮減后退。
據(jù)有關(guān)專家介紹，在海浪的自然作用下，海洋中的砂石按照一定規(guī)律分布在不同區(qū)域，這些砂石構(gòu)成了保護(hù)海岸、海堤的天然屏障，無限制地大量開采海砂，將使海岸失去保護(hù)。
當(dāng)?shù)鼐用窀嬖V記者，這些非法采砂分子，已經(jīng)在這片海域盜采了兩三年，看似平靜的海面下，海底已破爛不堪。附近村民都不敢讓小孩到這里玩耍游泳，害怕陷入海底的窟窿中。而且，以后村民想養(yǎng)魚，肯定也不行了。
3 狡
大多是“慣犯”
大多是“三無”船只
盜砂或用于填海，或用于建材，已形成完整海砂產(chǎn)業(yè)鏈
“有些就是老面孔。”中國海監(jiān)海南總隊(duì)海洋執(zhí)法處副調(diào)研員林明峰參加過多次執(zhí)法行動(dòng)。他說，10月12日在文昌抓獲的兩艘非法采砂船是“慣犯”，載砂1000立方米的船8月落網(wǎng)1次，載砂800立方米的船今年落網(wǎng)兩次。
9月12日在洋浦附近海域抓獲的30艘非法采砂船，也有將近一半是第二次落網(wǎng)。
屢抓屢犯，主要原因是利益驅(qū)使。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用砂市場(chǎng)需求量大增，一是用于填海，一是用于建材。如今河礦資源日益減少，而且國家正逐步限制對(duì)河道及土地采掘挖砂的開采。近年來，海砂在城市建設(shè)上使用十分廣泛，海砂開采、加工、運(yùn)輸、銷售已經(jīng)形成完整的海砂經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條。
目前，在我省海域非法開采海砂的船只，?？?、文昌一帶的瓊州海峽的大部分是來自省外的船只，挖采海砂后運(yùn)往省外；而在儋州、臨高等市縣海域的非法采砂船，有些是外省來瓊船只，有些是本地企業(yè)雇用的外地船只，也有些是本地“三無”船只。
根據(jù)海監(jiān)在?？?、文昌海域破獲的案件看，盜挖海砂的船只主要來自廣東，他們?cè)诤Ｄ喜缮昂?，運(yùn)回廣東砂場(chǎng)，清洗后作為建材銷售。這些船只，2個(gè)小時(shí)就可以采滿一船海砂，每一兩天一個(gè)航次，一船可裝800立方米到1000立方米海砂，利潤頗為豐厚。
而在洋浦附近的海域抓獲的非法采砂船所采獲的海砂，主要是用于工地填海。據(jù)辦案人員審訊發(fā)現(xiàn)，這些船只大部分是來自廣西、廣東的“三無”船只，噸位四五百噸，不到1小時(shí)就可以抽滿一船海砂，約500立方米，每天作業(yè)4個(gè)航次，約可采2000立方米海砂，雖然單價(jià)便宜，但獲得的利潤也不少。
非法盜砂者認(rèn)為被抓就是“罰款了事”，也是屢抓屢犯的一大原因。
由于船只登記管理歸屬于海事或漁政部門，海監(jiān)在執(zhí)法時(shí)，時(shí)常無法確認(rèn)非法采砂船的所屬公司、船員身份。記者了解到，部分被處罰的船只，真正的老板并不出面，而是由他人或企業(yè)員工代理繳納，作為證據(jù)進(jìn)行登記保全，船只扣押時(shí)限也只有7天，7天之后必須放船。海監(jiān)部門沒有權(quán)限對(duì)船只和幕后老板進(jìn)一步追查。
據(jù)悉，查處非法開采海砂適用的法律條文多種多樣，執(zhí)法人員在處罰時(shí)定性意見不一，容易造成混亂。
“目前，我省對(duì)盜采海砂的行政處罰根據(jù)的是《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》。非法采挖海砂，處1萬元以上5萬元以下的罰款；多次違法的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。”中國海監(jiān)海南省總隊(duì)海洋執(zhí)法處處長文力說，而對(duì)采砂船則沒有規(guī)定相應(yīng)的強(qiáng)制措施，海監(jiān)將采砂船作為證據(jù)進(jìn)行登記保全，時(shí)限也只是7天。
目前，我省針對(duì)海砂的處罰主要是行政處罰。
“河北有人因非法盜采海砂而獲刑10年。”文力說，海南也一樣，如果達(dá)到入刑條件，將會(huì)移交司法部門，追求其刑事責(zé)任。
不過，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授劉惠榮等法律界人士認(rèn)為，盜采海砂以非法采礦罪入刑，針對(duì)的是海砂的資源屬性，但盜采海砂帶來的更大危害是破壞海洋生態(tài)，后果嚴(yán)重，且難以恢復(fù)。政府應(yīng)該從破壞生態(tài)這一屬性，出臺(tái)專門的法律，加大處罰力度。
4 困
看著海砂被運(yùn)走
執(zhí)法部門卻無能為力
管理多頭、職權(quán)分散，市縣海監(jiān)執(zhí)法設(shè)備落后
執(zhí)法人員眼睜睜地看著一車車海砂從海邊運(yùn)出，卻無能為力。這是記者隨同海監(jiān)進(jìn)行執(zhí)法看到的一幕。
7月，海監(jiān)部門對(duì)臨高博厚海域5家非法采砂窩點(diǎn)進(jìn)行打擊，然而非法采砂船停止作業(yè)后，執(zhí)法人員只能看著一車車海砂運(yùn)出。8月，海監(jiān)部門再次對(duì)該海域的非法采砂窩點(diǎn)進(jìn)行打擊，最終2個(gè)窩點(diǎn)被端，但另3個(gè)窩點(diǎn)因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有作業(yè)，僥幸躲過打擊。
雖然目前我省打擊非法盜采海砂工作主要是海監(jiān)部門執(zhí)行，但是盜采海砂，卻涉及到人、船、盜采、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)應(yīng)有相應(yīng)的管理部門。
“人員違法由公安邊防偵查，船只管理歸海事或漁政管理，盜采行為歸海監(jiān)部門，運(yùn)輸歸交警部門，銷售又歸工商部門。此外，涉及的采礦權(quán)、海域使用權(quán)又分屬于國土部門和海洋部門。”業(yè)內(nèi)人士介紹，盜采海砂是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，而政府部門管理多頭、職權(quán)分散，造成執(zhí)法難度大。
“在執(zhí)法取證中，海監(jiān)部門執(zhí)法人員只能對(duì)正在非法盜挖海砂的船只進(jìn)行處罰，對(duì)空駛、停泊的船只無權(quán)處罰。”文力說。
而市縣一級(jí)的海監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)薄弱也造成執(zhí)法困境。“我們發(fā)現(xiàn)了盜采海砂現(xiàn)象，但根本沒法執(zhí)法。”海監(jiān)臨高縣大隊(duì)隊(duì)長王福海說，海監(jiān)臨高大隊(duì)至今沒有一艘執(zhí)法艇，執(zhí)法只能調(diào)用漁政船，甚至租用漁船。
據(jù)了解，除?？?、三亞等少數(shù)市縣擁有執(zhí)法快艇，大多數(shù)市縣缺少必備的執(zhí)法設(shè)備。因此，許多市縣在發(fā)現(xiàn)盜采海砂的現(xiàn)象后，均是上報(bào)給海監(jiān)海南總隊(duì)。這就弱化了情報(bào)線索搜集，而且使得執(zhí)法缺少靈活性。
執(zhí)法人員介紹，由于采砂船多在夜間作業(yè)，而且采砂地點(diǎn)經(jīng)常變換，存在著較強(qiáng)的時(shí)間隱蔽性和區(qū)域不確定性。
“不僅設(shè)備落后，基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也不穩(wěn)定，很多基層執(zhí)法人員的工資只有1000元。”文力介紹，除了海口、三亞、澄邁等少數(shù)市縣，大部分市縣海監(jiān)部門屬于“自籌”單位，沒有財(cái)政撥款，人員工資和工作經(jīng)費(fèi)依靠政府在其執(zhí)法后罰款的部分返還。
有專家擔(dān)心，如果不解決基層海監(jiān)人員的編制和工資待遇問題，“很可能促使基層海監(jiān)部門為解決本單位人員工資和工作經(jīng)費(fèi)問題，只注重罰款，而不真正想辦法杜絕或預(yù)防。比如，哪個(gè)市縣海監(jiān)工作做得很好，清除了非法采砂船。但是他們收不到罰款，因此執(zhí)法人員發(fā)不出工資。那就是莫大的尷尬和諷刺。”
5 解
科學(xué)設(shè)置門檻
疏導(dǎo)合法開采
嚴(yán)密圍堵盜挖
雖然海砂需求大，但目前我省沒有一個(gè)規(guī)范、合法的海砂采挖點(diǎn)。原因是，以往海砂開采的審批權(quán)在國家相關(guān)部委，此外，海砂開采屬海洋工程建設(shè)項(xiàng)目，開采海砂還需進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由于過去我省對(duì)海砂的需求量不大，并且審批手續(xù)嚴(yán)格、復(fù)雜，沒有審批通過采砂點(diǎn)。
開采海域使用權(quán)或拍賣
作為基礎(chǔ)建設(shè)的重要資源之一，海砂需要規(guī)范、合理、合法開發(fā)利用。今年，國家海洋局印發(fā)了《關(guān)于在全國推行招拍掛出讓海砂開采海域使用權(quán)的通告》，海砂開采海域使用權(quán)由沿海?。▍^(qū)、市）海洋行政主管部門以拍賣掛牌等市場(chǎng)化方式依法出讓。目前，我省正在做海砂開采海域使用權(quán)拍賣掛牌的前期選址、環(huán)評(píng)、認(rèn)證等工作，預(yù)計(jì)明年可以進(jìn)入市場(chǎng)依法出讓。
“屆時(shí)，海砂的開采，就能在不影響海洋生態(tài)環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)合理化、規(guī)范化、合法化開采，有效緩解市場(chǎng)供給不平衡的矛盾，也就在一定程度上預(yù)防海砂的無序盜采。”中國海監(jiān)海南省總隊(duì)副總隊(duì)長李洪瀾說。
編制海砂開發(fā)總體規(guī)劃
海南大學(xué)海洋學(xué)院教授張本認(rèn)為，基于對(duì)海砂的巨大需求以及近岸海域采砂所產(chǎn)生的大量環(huán)境問題，有必要加快近岸海砂資源開發(fā)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行海域使用論證制度和海砂開采海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)發(fā)展深海海砂開采技術(shù)，促進(jìn)海砂開采向遠(yuǎn)海區(qū)域發(fā)展。海南可以編制海砂開發(fā)總體規(guī)劃，劃定開采區(qū)、限制區(qū)、禁止區(qū)等，例如紅樹林、珊瑚、海洋漁業(yè)繁育等保護(hù)區(qū)就不能開采。
海上查 陸上堵 市場(chǎng)封
管好海砂，還要堵疏相結(jié)合。李洪瀾建議，我省應(yīng)該從海砂源頭開采到市場(chǎng)銷售均要規(guī)范化，由政府組織相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，采取“海上查、陸上堵、市場(chǎng)封”等措施。比如，對(duì)過往或停泊在海域境內(nèi)的砂船逐船調(diào)查，到卸貨碼頭對(duì)采砂船盜采量、人員取證，同時(shí)加大對(duì)沙場(chǎng)的監(jiān)管力度，拒收非法盜采的海砂。
規(guī)范建筑行業(yè)海砂使用
用于建筑行業(yè)的海砂使用也亟需規(guī)范。中冶集團(tuán)建筑研究總院專家洪乃豐表示，海砂中含有氯鹽，能引起混凝土中鋼筋腐蝕，破壞建筑物，如果不規(guī)范海砂淡化標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致“海砂屋”后果。
記者了解到，目前我省洋浦、文昌、臨高等地已經(jīng)有部分砂場(chǎng)，開始銷售海砂用于建筑行業(yè)，或與河沙參雜使用、或經(jīng)過簡單淡化即銷售，海砂淡化是否達(dá)標(biāo)令人懷疑，而這也缺乏有效的市場(chǎng)監(jiān)管。（本報(bào)?？?0月23日訊）
盜挖海砂的多頭管理
人員違法 公安邊防
船只 海事或漁政部門
盜采 海監(jiān)部門
運(yùn)輸 交警部門
銷售 工商部門
采砂權(quán) 國土部門
海域使用權(quán) 海洋部門
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