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南海網(wǎng)獨(dú)家專訪：《海南省旅游條例》執(zhí)筆人解讀新法規(guī)
來(lái)源：南海網(wǎng)
作者：黃蕾 2015-05-15
《海南省旅游條例》(以下簡(jiǎn)稱新《條例》)自2014年11月1日實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)有半年多的時(shí)間。這部歷時(shí)約1年，備受旅游業(yè)界關(guān)注的新《條例》，有哪些亮點(diǎn)？在起草過(guò)程中，為適應(yīng)國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展定位和要求，新《條例》創(chuàng)新提出了哪些旅游業(yè)的發(fā)展理念？帶著這些問(wèn)題，記者采訪了海南省旅游委政策法規(guī)處副調(diào)研員符英，作為新《條例》的執(zhí)筆者之一，她為網(wǎng)友們做了一番詳細(xì)解讀。
記者：新《條例》頒布施行半年多了，作為《條例》的執(zhí)筆者之一，您現(xiàn)在的心態(tài)是怎樣的？
符英：2014年11月1日，我省新修訂通過(guò)的旅游綜合地方性法規(guī)《海南省旅游條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式施行，頒布施行至今已有半年的時(shí)間。作為《條例》的執(zhí)筆者之一，我為能有幸參加《條例》此次的修訂感到由衷高興。《條例》的修訂歷時(shí)約1年，其間共經(jīng)過(guò)6次征求意見(jiàn)、7次部門協(xié)商討論、近30次修改、2次省政府專題會(huì)議審議和1次省政府常務(wù)會(huì)議審議，2次省人大常委會(huì)會(huì)議審議，省人大常委會(huì)最終于2014年9月26日審議通過(guò)，并于2014年11月1日起施行?！稐l例》作為我省的一部旅游“基本法”，與旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)景點(diǎn)、旅游價(jià)格、旅游客運(yùn)、旅館業(yè)、旅游安全等單行旅游法規(guī)、規(guī)章一起構(gòu)成了海南旅游法規(guī)體系的基本框架，為促進(jìn)海南旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，加快推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)提供有力的法制保障。
記者：新《條例》內(nèi)容豐富全面，您能不能抽絲剝繭概括一下要點(diǎn)？
符英：為適應(yīng)我省旅游業(yè)快速發(fā)展的新形勢(shì)，貫徹落實(shí)《旅游法》、國(guó)務(wù)院和省委深化旅游業(yè)改革和發(fā)展的新要求，《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦我省旅游業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)，對(duì)原《條例》進(jìn)行了全面修訂。修訂之后的《條例》立法精神更加科學(xué)，結(jié)構(gòu)體例更加完善，內(nèi)容更加全面豐富。下面簡(jiǎn)單介紹一下要點(diǎn)：
?。ㄒ唬┲ν晟坡糜喂芾眢w制機(jī)制。旅游管理體制機(jī)制的改革完善事關(guān)我省旅游業(yè)發(fā)展前途和大局?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕44號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)44號(hào)文）賦予我省旅游業(yè)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位，我們應(yīng)該積極探索，好好利用起來(lái)。為適應(yīng)我省旅游業(yè)改革發(fā)展的需要，《條例》首次對(duì)完善我省旅游管理體制機(jī)制做了規(guī)定。
1.確立了旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及面廣。隨著我省旅游業(yè)的快速發(fā)展，客觀上要求政府建立健全綜合協(xié)調(diào)的旅游管理體制機(jī)制，以增強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和引領(lǐng)發(fā)展的能力。為此《條例》在第一章“總則”中明確要求，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的組織和領(lǐng)導(dǎo)，建立健全旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
2.確立了旅游綜合執(zhí)法體制。旅游業(yè)關(guān)聯(lián)度高，決定了其監(jiān)管對(duì)象和旅游監(jiān)管涉及部門多的特點(diǎn)。尤其是隨著旅游市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管成為趨勢(shì)。因此，政府必須承擔(dān)起對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施綜合監(jiān)管的組織和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。針對(duì)我省旅游綜合執(zhí)法中存在的各級(jí)政府和各有關(guān)部門認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、組織協(xié)調(diào)難度大、重視和保障不足等問(wèn)題，《條例》規(guī)定，“省級(jí)和市縣政府應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、屬地管理、常態(tài)監(jiān)管的旅游綜合執(zhí)法體制，完善旅游執(zhí)法信息共享機(jī)制”，確立了我省旅游綜合執(zhí)法體制的基本模式。
3.明確了導(dǎo)游管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)。導(dǎo)游管理體制改革是我省旅游管理體制機(jī)制改革的重中之重，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)?！稐l例》在充分借鑒《旅游法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào)）的基礎(chǔ)上，對(duì)導(dǎo)游管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)做了規(guī)定，要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全導(dǎo)游管理和評(píng)價(jià)制度，落實(shí)導(dǎo)游薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)制度，逐步建立導(dǎo)游職級(jí)、服務(wù)質(zhì)量與報(bào)酬相一致的激勵(lì)機(jī)制，為我省下一步導(dǎo)游管理體制改革奠定了法制基礎(chǔ)。
4.確立了旅游客運(yùn)一體化經(jīng)營(yíng)管理體制。旅游客運(yùn)服務(wù)不能跨區(qū)域、跨市縣運(yùn)營(yíng)，是長(zhǎng)久以來(lái)困擾我省旅游業(yè)發(fā)展的一個(gè)難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題。隨著我省旅游業(yè)快速發(fā)展，我省旅游客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)旅游者的需求和我省旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，應(yīng)該引起各級(jí)政府和有關(guān)部門的高度重視，并下力氣加以解決。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，《條例》第一次明確規(guī)定，鼓勵(lì)旅游客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)發(fā)跨市縣運(yùn)營(yíng)線路和產(chǎn)品，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游客運(yùn)一體化經(jīng)營(yíng)和管理，并明確了相關(guān)主管部門的職責(zé)，為推動(dòng)我省旅游客運(yùn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革，破除行政區(qū)域壁壘、各自為政的體制機(jī)制障礙提供了有力的法律依據(jù)?？梢哉f(shuō)，這是《條例》最具含金量的亮點(diǎn)之一。
?。ǘ┲?chuàng)新旅游業(yè)發(fā)展理念。為適應(yīng)國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展定位和要求，《條例》及時(shí)作出反應(yīng)和調(diào)整，創(chuàng)新提出了一系列旅游業(yè)發(fā)展理念。
1.突出文明旅游。當(dāng)前我省旅游市場(chǎng)中不文明旅游、不文明經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，經(jīng)常為社會(huì)所詬病。為推動(dòng)形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、游客文明旅游的發(fā)展格局，《條例》把文明旅游作為我省旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的理念之一，在第一章“總則”中予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，以推動(dòng)我省旅游市場(chǎng)文明、有序、健康發(fā)展。
2.堅(jiān)持融合發(fā)展。融合發(fā)展是由旅游業(yè)的特點(diǎn)所決定的。旅游業(yè)發(fā)展也只有緊緊圍繞國(guó)家戰(zhàn)略和市場(chǎng)潮流，與各領(lǐng)域和行業(yè)緊密融合發(fā)展，才能不斷做大做強(qiáng)，并充分發(fā)揮其帶動(dòng)和促進(jìn)作用。融合發(fā)展與當(dāng)前提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展理念是一脈相承的，為旅游業(yè)提供了更廣闊的發(fā)展空間。為此，《條例》明確提出，要促進(jìn)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，為我們發(fā)展旅游業(yè)提供了新思路和新方向。
3.加大對(duì)外開(kāi)放力度。改革開(kāi)放是我省旅游業(yè)發(fā)展的靈魂和不竭動(dòng)力，實(shí)行精品戰(zhàn)略是我省旅游業(yè)發(fā)展的一貫追求和必然選擇。為此，《條例》一是鼓勵(lì)發(fā)展旅游精品，大力培育旅游品牌。二是要求打破行業(yè)和地區(qū)壟斷，推動(dòng)區(qū)域旅游一體化，建立健全與境外和省外的區(qū)域旅游合作機(jī)制，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)跨區(qū)域的旅游線路和產(chǎn)品。三是鼓勵(lì)充分利用我省享有的入境免簽證等優(yōu)惠政策，大力拓展入境旅游市場(chǎng)，這將有利于我省打造更加開(kāi)放和精品化的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。
4.積極培育壯大市場(chǎng)主體。旅游企業(yè)不強(qiáng)一直是制約我省旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突出問(wèn)題。針對(duì)我省旅游企業(yè)“散、小、弱、差”的狀況，為鼓勵(lì)和引導(dǎo)旅游企業(yè)做大做強(qiáng)，《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)旅游企業(yè)實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，組建跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、民族品牌旅游企業(yè)，為我省旅游企業(yè)發(fā)展指明了方向。
5.強(qiáng)化保護(hù)優(yōu)先原則。為加快轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，《條例》強(qiáng)化了旅游資源保護(hù)。一是明確旅游資源開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用、可持續(xù)發(fā)展的原則。二是強(qiáng)化對(duì)原生態(tài)、歷史文化資源和遺產(chǎn)的保護(hù)，著力保護(hù)好我省熱帶雨林和海洋生態(tài)資源，同時(shí)要求提高資源開(kāi)發(fā)利用水平和效益，對(duì)市場(chǎng)與產(chǎn)品功能進(jìn)行合理定位，進(jìn)行差異化開(kāi)發(fā)，避免盲目開(kāi)發(fā)、低水平和重復(fù)建設(shè)。三是實(shí)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制原則。要求縣級(jí)以上有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)旅游開(kāi)發(fā)強(qiáng)度實(shí)施分類指導(dǎo)和嚴(yán)格控制，加強(qiáng)對(duì)資源保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)利用狀況的監(jiān)督檢查。
?。ㄈ┲S護(hù)旅游者合法權(quán)益?！稐l例》單設(shè)“旅游者”一章，并將該章置于“總則”之后的第二章，突出了旅游者的重要地位?！稐l例》明確規(guī)定了旅游者在購(gòu)買旅游產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)享有的權(quán)利，并對(duì)殘疾人、老年人、未成年人等弱勢(shì)群體旅游者給予便利和優(yōu)惠。其次針對(duì)一些旅游者不文明旅游的行為，為引導(dǎo)旅游者健康、文明旅游，《條例》對(duì)旅游者進(jìn)行旅游活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。此外，《條例》在其他各章也以保障旅游者合法權(quán)益為主線，從明確政府職責(zé)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、旅游安全等方面體現(xiàn)了對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)。
（四）著力規(guī)范旅游市場(chǎng)突出問(wèn)題。《條例》通過(guò)設(shè)置“旅游經(jīng)營(yíng)”、“旅游服務(wù)合同”、“法律責(zé)任”三章內(nèi)容，以及嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)和安排，對(duì)我省旅游市場(chǎng)中存在的“四黑”、零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫消費(fèi)、虛高價(jià)格、欺客宰客等突出問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。
1.禁止“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”。《條例》對(duì)《旅游法》第35條進(jìn)行了銜接和細(xì)化，規(guī)定只有在“經(jīng)組團(tuán)社與旅游者協(xié)商一致或者旅游者要求，增加旅游購(gòu)物和自費(fèi)項(xiàng)目，且不影響其他旅游者行程安排的，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立書面補(bǔ)充合同，載明購(gòu)物場(chǎng)所的名稱、自費(fèi)項(xiàng)目的內(nèi)容和價(jià)格以及購(gòu)物、自費(fèi)項(xiàng)目的時(shí)長(zhǎng)等內(nèi)容，并對(duì)不參加購(gòu)物、自費(fèi)項(xiàng)目活動(dòng)的其他旅游者做出合理安排”的情況下，旅行社和導(dǎo)游人員方可增加旅游購(gòu)物和自費(fèi)項(xiàng)目，使《旅游法》第35條真正落地，具有可操作性，并符合旅游市場(chǎng)的發(fā)展需要和旅游者的旅游購(gòu)物和消費(fèi)需求，是《條例》的一大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新。
2.禁止擅自轉(zhuǎn)團(tuán)?！稐l例》結(jié)合我省旅游電子行程單管理實(shí)際，規(guī)定“旅行社將包價(jià)旅游合同中的接待業(yè)務(wù)委托給其他具有相應(yīng)資質(zhì)的地接社履行的,必須確保包價(jià)旅游合同、委托合同、旅游行程單和實(shí)際行程保持一致”，既堵住了各種可能擅自轉(zhuǎn)團(tuán)和擅自改變行程的漏洞，又具有可操作性，是《條例》的另一大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新。
3.嚴(yán)格禁止擅自拼團(tuán)。針對(duì)我省旅行社擅自進(jìn)行散客拼團(tuán)引發(fā)旅游投訴較多的情況，《條例》規(guī)定“未經(jīng)旅游者書面同意，旅行社不得將不同游覽行程、不同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、不同價(jià)格的游客合并同一團(tuán)隊(duì)接待”，特別是“不得將不同價(jià)格的游客合并同一團(tuán)隊(duì)接待”的規(guī)定，將改變目前我省旅行社在組織招徠散客拼團(tuán)上的主要做法，從而遏制我省旅游散客拼團(tuán)中的亂象，有效凈化我省旅游市場(chǎng)環(huán)境，是《條例》的又一大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新。
4.禁止擅自改變旅游行程?！稐l例》規(guī)定旅行社和導(dǎo)游人員不得擅自增加或者減少旅游項(xiàng)目，不得擅自變更旅游行程安排或者中止服務(wù)活動(dòng)，做到包價(jià)旅游合同、委托合同、旅游行程單和實(shí)際行程保持一致，是《條例》的一大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新。
5.加強(qiáng)旅游景區(qū)管理。一是建立了旅游景區(qū)開(kāi)放備案制度。規(guī)定旅游景區(qū)開(kāi)放前應(yīng)當(dāng)將證明景區(qū)開(kāi)放條件的相關(guān)材料報(bào)市縣旅游主管部門備案；重點(diǎn)旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省旅游主管部門備案，初步解決了旅游主管部門對(duì)景區(qū)管理沒(méi)有工作抓手的難題，也是《條例》的一大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新。二是建立了景區(qū)流量控制制度，明確了省級(jí)旅游主管部門、市縣旅游主管部門和旅游景區(qū)各自的職責(zé)。三是嚴(yán)格控制景區(qū)擅自漲價(jià)、變相漲價(jià)，要求公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開(kāi)放。
6.規(guī)范旅游價(jià)格行為。禁止虛高價(jià)格，禁止采用財(cái)物或者其他手段進(jìn)行賄賂等方式實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)定價(jià)格主管部門經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以對(duì)部分商品和服務(wù)價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率等臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施。
7.規(guī)范旅游供應(yīng)商經(jīng)營(yíng)行為?！稐l例》對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的“黑店”、“黑車”等突出問(wèn)題進(jìn)行了全面規(guī)范，對(duì)涉及“旅游六要素”等主要旅游供應(yīng)商規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的要求，并按照合同約定履行義務(wù)。
8.規(guī)范網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)行為。針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的“黑網(wǎng)站”無(wú)證照經(jīng)營(yíng)、發(fā)布虛假旅游廣告或不實(shí)旅游產(chǎn)品信息等問(wèn)題，《條例》規(guī)定“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記和取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證”；并規(guī)定“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)為旅游者提供交通、住宿、游覽、餐飲、購(gòu)物等旅游信息服務(wù)和代理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)保證其信息真實(shí)、準(zhǔn)確，選擇具有相應(yīng)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的旅游經(jīng)營(yíng)者作為服務(wù)提供方”?！稐l例》同時(shí)明確了縣級(jí)以上有關(guān)部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)。
9.對(duì)旅游違法違規(guī)行為重罰?！稐l例》對(duì)旅游違法違規(guī)行為均規(guī)定了處罰辦法，并加大了對(duì)旅行社和導(dǎo)游人員的處罰力度，以提高旅游違法成本，強(qiáng)化法律的震懾作用，同時(shí)對(duì)導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)之外的旅游從業(yè)人員的違法違規(guī)行為也規(guī)定了處罰。
（五）著力保障旅游安全?！稐l例》專設(shè)第七章對(duì)旅游安全進(jìn)行了規(guī)定。首先，明確了旅游安全監(jiān)管主體及責(zé)任分工原則。規(guī)定縣級(jí)以上政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作；縣級(jí)以上旅游主管部門和有關(guān)部門按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。這也是《條例》的亮點(diǎn)之一。其次，明確了旅游企業(yè)的旅游安全主體責(zé)任和措施。再次，加大了對(duì)旅游者的安全保護(hù)力度。近年來(lái)旅游者發(fā)生意外事故的事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)我省旅游形象造成了不良影響，《條例》為此加大了對(duì)旅游者的安全保護(hù)力度。其中，針對(duì)我省旅游散客拼團(tuán)較多的情況，為鼓勵(lì)旅游者投保人身意外傷害保險(xiǎn)，《條例》規(guī)定“旅行社應(yīng)當(dāng)提示旅游者按照國(guó)家規(guī)定投保人身意外傷害保險(xiǎn)”，擴(kuò)大了《旅游法》中關(guān)于旅行社提示旅游者投保人身意外傷害保險(xiǎn)的范圍，即“參加團(tuán)隊(duì)旅游的旅游者”，使不參加團(tuán)隊(duì)旅游的散客也能得到提示。此外，《條例》在“旅游經(jīng)營(yíng)”一章中還規(guī)定，旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)參與潛水、漂流、沖浪、低空飛行等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目的旅游者進(jìn)行安全培訓(xùn)，這些新舉措都加大了旅游者安全的事前保護(hù)力度。
（六）著力加強(qiáng)旅游監(jiān)督管理。一是針對(duì)我省旅游執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、各自為政的現(xiàn)象，通過(guò)列舉的方式，進(jìn)一步明確和重申了相關(guān)職能部門依法對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管，查處各種旅游違法行為的職責(zé)，這對(duì)統(tǒng)一各級(jí)政府及其部門的思想認(rèn)識(shí)、形成旅游市場(chǎng)監(jiān)管合力具有積極的意義。二是加強(qiáng)旅游質(zhì)量監(jiān)管。要求旅游主管部門應(yīng)當(dāng)制定旅游質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，建立以旅游者滿意度為核心的旅游質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善旅游質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，并繼續(xù)保留原《條例》的旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員制度。三是完善旅游投訴機(jī)制。要求縣級(jí)以上旅游主管部門應(yīng)當(dāng)建立旅游投訴網(wǎng)絡(luò)，并與工商、質(zhì)監(jiān)、交通、衛(wèi)生、食品藥品、價(jià)格等投訴網(wǎng)絡(luò)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。四是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。要求旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，對(duì)其會(huì)員的經(jīng)營(yíng)行為和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行自律管理，并規(guī)定政府及有關(guān)部門可以委托行業(yè)協(xié)會(huì)從事部分協(xié)調(diào)、等級(jí)評(píng)定、資質(zhì)認(rèn)證、監(jiān)督等方面的具體工作。
記者：您能否介紹一下新《條例》的體系結(jié)構(gòu)？除了總則和附則之外，新《條例》的其他各章為什么要這樣設(shè)立？
符英：《條例》共設(shè)10章78條，分別是第一章總則、第二章旅游者、第三章旅游規(guī)劃與促進(jìn)、第四章旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)、第五章旅游經(jīng)營(yíng)、第六章旅游服務(wù)合同、第七章旅游安全、第八章旅游監(jiān)督管理、第九章法律責(zé)任、第十章附則。與原《條例》比較，《條例》增加了“旅游服務(wù)合同”、“旅游安全”和“旅游監(jiān)督管理”三章內(nèi)容，并將“旅游者”一章調(diào)整到總則之后作為第二章，以突出其重要性，同時(shí)將“旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)”中的“保護(hù)”調(diào)整至“開(kāi)發(fā)”之前，以突出保護(hù)優(yōu)先的旅游發(fā)展原則。
《條例》突出了保障、規(guī)范和促進(jìn)的立法精神。一是突出保障功能，即維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員合法權(quán)益、保護(hù)旅游資源、保障旅游安全；二是強(qiáng)化規(guī)范功能，即規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理、旅游市場(chǎng)秩序；三是發(fā)揮促進(jìn)功能，即健全旅游管理體制、強(qiáng)化旅游發(fā)展規(guī)劃、完善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！稐l例》圍繞突出這三個(gè)方面的功能，除了總則和附則，對(duì)各章進(jìn)行了合理安排。首先，讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本?！稐l例》單設(shè)“旅游者”一章，并將該章置于總則之后的第二章，突出了旅游者的重要地位。其次，科學(xué)規(guī)劃是旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提，完善的旅游扶持政策是旅游業(yè)健康快速發(fā)展的有力保障。為此，《條例》將“旅游規(guī)劃與促進(jìn)”作為第三章，對(duì)國(guó)務(wù)院賦予海南在財(cái)稅、土地、金融等方面的一系列重大扶持政策通過(guò)立法加以固化。再次，優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境和豐富的旅游資源，是海南旅游發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。隨著我省旅游業(yè)不斷深入發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)顯得越來(lái)越迫切和重要，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則。因此，《條例》設(shè)置了第四章“旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)”。第四，建立規(guī)范有序的旅游市場(chǎng)秩序，是我省旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。旅游涉及吃、住、行、游、購(gòu)、娛等要素，旅游經(jīng)營(yíng)涵蓋多重主體，必須全面予以規(guī)范。為此，《條例》設(shè)置第五章“旅游經(jīng)營(yíng)”，對(duì)我省旅游市場(chǎng)中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。第五，運(yùn)用民事合同規(guī)范即市場(chǎng)規(guī)則來(lái)規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序是《旅游法》確立的新規(guī)則?！稐l例》在充分借鑒《旅游法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省旅游市場(chǎng)以旅游地接為主的特點(diǎn)，設(shè)置了“旅游服務(wù)合同”作為第六章，對(duì)旅游合同進(jìn)行了細(xì)化和完善。第六，旅游安全是旅游業(yè)的生命線，是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。由于旅游安全保障工作存在涉及面廣、環(huán)節(jié)多、管理頭緒多等特點(diǎn)，加之隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作難度越來(lái)越大。為此，《條例》專門設(shè)立了“旅游安全”作為第七章。第七，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管是營(yíng)造良好旅游市場(chǎng)環(huán)境的重要手段，也是各級(jí)政府及其部門和旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)所在。因此，《條例》設(shè)立了“旅游監(jiān)督管理”作為第八章。第八，設(shè)定罰則是確?！稐l例》落到實(shí)處的有力保障。為此，《條例》設(shè)置了“法律責(zé)任”作為第九章。
記者：可不可以這樣說(shuō)，新《條例》里已經(jīng)規(guī)定了旅游業(yè)的所有方面和所有重要問(wèn)題？
符英：不能這么說(shuō)。一部再完美的法律也不可能解決所有的問(wèn)題，因?yàn)榉煽偸窍鄬?duì)滯后于社會(huì)的發(fā)展的，《條例》也不例外。盡管《條例》相對(duì)立法精神科學(xué)、體例完備、內(nèi)容豐富、亮點(diǎn)突出，但也存在一些不盡如人意的地方。比如，關(guān)于明確具體的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問(wèn)題，關(guān)于明確具體的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)問(wèn)題，以及關(guān)于導(dǎo)游管理體制改革的具體路徑等。這些問(wèn)題涉及到行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能調(diào)整、人員編制配備等，事關(guān)行政管理體制的重大改革，需要經(jīng)過(guò)法定的程序、由專門的機(jī)關(guān)論證通過(guò)，不是通過(guò)修訂一部法規(guī)、短時(shí)間內(nèi)能夠確定和解決的。對(duì)于這些問(wèn)題，今后我們將加大工作力度，積極改革探索，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，為加快推進(jìn)旅游各方面改革提供更多、有益的實(shí)踐和理論準(zhǔn)備。
此外，對(duì)于《條例》其它的一些內(nèi)容，有些人理解得還不太到位。例如，有的人說(shuō)，《條例》為什么不規(guī)定在旅游行業(yè)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理？這主要是考慮到旅游標(biāo)準(zhǔn)不具有法律強(qiáng)制性，不能強(qiáng)制對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游從業(yè)人員實(shí)行旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，否則將構(gòu)成行政違法，因此《條例》規(guī)定以鼓勵(lì)的方式引導(dǎo)旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游從業(yè)人員參加旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理。又例如，有的人說(shuō)《條例》的罰則太少，不具有可操作性。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，主要與我省的旅游法規(guī)體系安排有關(guān)。目前，我省的旅游地方性法規(guī)除了《條例》這個(gè)“基本法”以外，還有幾部旅游單行法規(guī)，內(nèi)容涵蓋旅行社、導(dǎo)游、旅游景區(qū)、旅游價(jià)格等。這些單行法規(guī)對(duì)旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)等旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游從業(yè)人員的一些具體違法違規(guī)行為均作了相應(yīng)的處罰。同時(shí)，國(guó)家層面的旅游法律、法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)此也規(guī)定了處罰。比如，全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布的《旅游法》，國(guó)務(wù)院制定頒布的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》，國(guó)家旅游局制定頒布的《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》等。因此，在修訂《條例》時(shí)，我們既要與國(guó)家層面的法律、法規(guī)、部門規(guī)章相銜接，同時(shí)也要與省內(nèi)的旅游單行法規(guī)相協(xié)調(diào)，做到上下、左右相銜接、相協(xié)調(diào)，又不重復(fù)上位法和省內(nèi)單行法規(guī)的內(nèi)容。此外，《條例》還規(guī)定，“旅游經(jīng)營(yíng)者或者導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)之外的旅游從業(yè)人員違反本條例有關(guān)規(guī)定的，依照《中華人民共和國(guó)旅游法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保障法》和相關(guān)法律、法規(guī)處罰”；“對(duì)未設(shè)定處罰的，但有關(guān)法律、法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)處罰”，這些規(guī)定為對(duì)旅游違法違規(guī)行為實(shí)施處罰提供了豐富的法律依據(jù)，因此《條例》不存在無(wú)法可依或罰則太少的問(wèn)題。有的人還反映《條例》規(guī)定有些旅游違法違規(guī)行為由其他有關(guān)部門處罰，但實(shí)踐中有關(guān)部門實(shí)施處罰的案例很少，因此《條例》的規(guī)定沒(méi)有用。這其實(shí)屬于執(zhí)法層面的問(wèn)題。因?yàn)橛捎谛姓芾眢w制的原因，我國(guó)法律還存在“九龍治水”、都頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、各自為政的問(wèn)題，因此有時(shí)會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不到位或不作為的現(xiàn)象，并非是立法方面的問(wèn)題。此外，有的人還問(wèn)到，在與遇到旅游法律法規(guī)與其他部門法律法規(guī)對(duì)有關(guān)旅游違法違規(guī)行為都規(guī)定了處罰時(shí)，如何確定執(zhí)法主體和法律適用條款？這涉及到法律適用原則的問(wèn)題。此時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，來(lái)確定適用的法律法規(guī)和行政執(zhí)法主體，因此這也不屬于立法方面的問(wèn)題。
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