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海南省旅游委符英：新《條例》著力完善旅游管理體制機(jī)制
來源：南海網(wǎng)
作者：修梓馨 2015-05-18
《海南省旅游條例》(以下簡稱新《條例》)自2014年11月1日實施以來，已經(jīng)有半年多的時間。這部歷時約1年，備受旅游業(yè)界關(guān)注的新《條例》，有哪些亮點？在起草過程中，為適應(yīng)國家對旅游業(yè)的發(fā)展定位和要求，新《條例》創(chuàng)新提出了哪些旅游業(yè)的發(fā)展理念？帶著這些問題，記者采訪了海南省旅游委政策法規(guī)處副調(diào)研員符英，作為新《條例》的執(zhí)筆者之一，她為網(wǎng)友們做了一番詳細(xì)解讀。
一、新《條例》頒布施行半年多了，作為新《條例》的執(zhí)筆者之一，您現(xiàn)在的心情是怎樣的？
答：2014年11月1日，我省新修訂通過的旅游綜合地方性法規(guī)《海南省旅游條例》（以下簡稱新《條例》）正式施行，頒布施行至今已有半年的時間。作為新《條例》的執(zhí)筆者之一，我為能有幸參加新《條例》此次的修訂感到由衷高興。新《條例》的修訂歷時約1年，其間共經(jīng)過6次征求意見、7次部門協(xié)商討論、近30次修改、2次省政府專題會議審議和1次省政府常務(wù)會議審議，2次省人大常委會會議審議，省人大常委會最終于2014年9月26日審議通過，并于2014年11月1日起施行。新《條例》作為我省的一部旅游“基本法”，與旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)景點、旅游價格、旅游客運、旅館業(yè)、旅游安全等單行旅游法規(guī)、規(guī)章一起構(gòu)成了海南旅游法規(guī)體系的基本框架，為促進(jìn)海南旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，加快推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)提供有力的法制保障。
二、新《條例》的內(nèi)容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點？
答：為適應(yīng)我省旅游業(yè)快速發(fā)展的新形勢，貫徹落實《旅游法》、國務(wù)院和省委深化旅游業(yè)改革和發(fā)展的新要求，新《條例》堅持問題導(dǎo)向，聚焦我省旅游業(yè)發(fā)展中的重點、難點和焦點，對原《條例》進(jìn)行了全面修訂。修訂之后的新《條例》立法精神更加科學(xué)，結(jié)構(gòu)體例更加完善，內(nèi)容更加全面豐富。下面簡單介紹一下要點：
?。ㄒ唬┲ν晟坡糜喂芾眢w制機(jī)制。旅游管理體制機(jī)制的改革完善事關(guān)我省旅游業(yè)發(fā)展前途和大局?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕44號，以下簡稱國發(fā)44號文）賦予我省旅游業(yè)改革創(chuàng)新實驗區(qū)的戰(zhàn)略定位，我們應(yīng)該積極探索，好好利用起來。為適應(yīng)我省旅游業(yè)改革發(fā)展的需要，新《條例》首次對完善我省旅游管理體制機(jī)制做了規(guī)定。
1.確立了旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及面廣。隨著我省旅游業(yè)的快速發(fā)展，客觀上要求政府建立健全綜合協(xié)調(diào)的旅游管理體制機(jī)制，以增強(qiáng)對旅游業(yè)資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和引領(lǐng)發(fā)展的能力。為此新《條例》在第一章“總則”中明確要求，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游業(yè)發(fā)展的組織和領(lǐng)導(dǎo)，建立健全旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
2.確立了旅游綜合執(zhí)法體制。旅游業(yè)關(guān)聯(lián)度高，決定了其監(jiān)管對象和旅游監(jiān)管涉及部門多的特點。尤其是隨著旅游市場和產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管成為趨勢。因此，政府必須承擔(dān)起對旅游市場實施綜合監(jiān)管的組織和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。針對我省旅游綜合執(zhí)法中存在的各級政府和各有關(guān)部門認(rèn)識不統(tǒng)一、組織協(xié)調(diào)難度大、重視和保障不足等問題，新《條例》規(guī)定，“省級和市縣政府應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、屬地管理、常態(tài)監(jiān)管的旅游綜合執(zhí)法體制，完善旅游執(zhí)法信息共享機(jī)制”，確立了我省旅游綜合執(zhí)法體制的基本模式。
3.明確了導(dǎo)游管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)。導(dǎo)游管理體制改革是我省旅游管理體制機(jī)制改革的重中之重，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)。新《條例》在充分借鑒《旅游法》和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）的基礎(chǔ)上，對導(dǎo)游管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)做了規(guī)定，要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全導(dǎo)游管理和評價制度，落實導(dǎo)游薪酬和社會保險制度，逐步建立導(dǎo)游職級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機(jī)制，為我省下一步導(dǎo)游管理體制改革奠定了法制基礎(chǔ)。
4.確立了旅游客運一體化經(jīng)營管理體制。旅游客運服務(wù)不能跨區(qū)域、跨市縣運營，是長久以來困擾我省旅游業(yè)發(fā)展的一個難點和重點問題。隨著我省旅游業(yè)快速發(fā)展，我省旅游客運服務(wù)運營的現(xiàn)狀已經(jīng)越來越不適應(yīng)旅游者的需求和我省旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，應(yīng)該引起各級政府和有關(guān)部門的高度重視，并下力氣加以解決。針對這個問題，新《條例》第一次明確規(guī)定，鼓勵旅游客運經(jīng)營者開發(fā)跨市縣運營線路和產(chǎn)品，逐步實現(xiàn)區(qū)域旅游客運一體化經(jīng)營和管理，并明確了相關(guān)主管部門的職責(zé)，為推動我省旅游客運經(jīng)營管理體制改革，破除行政區(qū)域壁壘、各自為政的體制機(jī)制障礙提供了有力的法律依據(jù)?？梢哉f，這是新《條例》最具含金量的亮點之一。
?。ǘ┲?chuàng)新旅游業(yè)發(fā)展理念。為適應(yīng)國家對旅游業(yè)的發(fā)展定位和要求，新《條例》及時作出反應(yīng)和調(diào)整，創(chuàng)新提出了一系列旅游業(yè)發(fā)展理念。
1.突出文明旅游。當(dāng)前我省旅游市場中不文明旅游、不文明經(jīng)營的現(xiàn)象時有發(fā)生，經(jīng)常為社會所詬病。為推動形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營、游客文明旅游的發(fā)展格局，新《條例》把文明旅游作為我省旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的理念之一，在第一章“總則”中予以重點強(qiáng)調(diào)，以推動我省旅游市場文明、有序、健康發(fā)展。
2.堅持融合發(fā)展。融合發(fā)展是由旅游業(yè)的特點所決定的。旅游業(yè)發(fā)展也只有緊緊圍繞國家戰(zhàn)略和市場潮流，與各領(lǐng)域和行業(yè)緊密融合發(fā)展，才能不斷做大做強(qiáng)，并充分發(fā)揮其帶動和促進(jìn)作用。融合發(fā)展與當(dāng)前提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展理念是一脈相承的，為旅游業(yè)提供了更廣闊的發(fā)展空間。為此，新《條例》明確提出，要促進(jìn)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合，推動旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，為我們發(fā)展旅游業(yè)提供了新思路和新方向。
3.加大對外開放力度。改革開放是我省旅游業(yè)發(fā)展的靈魂和不竭動力，實行精品戰(zhàn)略是我省旅游業(yè)發(fā)展的一貫追求和必然選擇。為此，新《條例》一是鼓勵發(fā)展旅游精品，大力培育旅游品牌。二是要求打破行業(yè)和地區(qū)壟斷，推動區(qū)域旅游一體化，建立健全與境外和省外的區(qū)域旅游合作機(jī)制，鼓勵開發(fā)跨區(qū)域的旅游線路和產(chǎn)品。三是鼓勵充分利用我省享有的入境免簽證等優(yōu)惠政策，大力拓展入境旅游市場，這將有利于我省打造更加開放和精品化的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。
4.積極培育壯大市場主體。旅游企業(yè)不強(qiáng)一直是制約我省旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突出問題。針對我省旅游企業(yè)“散、小、弱、差”的狀況，為鼓勵和引導(dǎo)旅游企業(yè)做大做強(qiáng)，新《條例》規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵發(fā)展專業(yè)旅游經(jīng)營機(jī)構(gòu)，推動優(yōu)勢旅游企業(yè)實施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，組建跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)、民族品牌旅游企業(yè)，為我省旅游企業(yè)發(fā)展指明了方向。
5.強(qiáng)化保護(hù)優(yōu)先原則。為加快轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式，推動旅游開發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，新《條例》強(qiáng)化了旅游資源保護(hù)。一是明確旅游資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用、可持續(xù)發(fā)展的原則。二是強(qiáng)化對原生態(tài)、歷史文化資源和遺產(chǎn)的保護(hù)，著力保護(hù)好我省熱帶雨林和海洋生態(tài)資源，同時要求提高資源開發(fā)利用水平和效益，對市場與產(chǎn)品功能進(jìn)行合理定位，進(jìn)行差異化開發(fā)，避免盲目開發(fā)、低水平和重復(fù)建設(shè)。三是實行開發(fā)強(qiáng)度控制原則。要求縣級以上有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對旅游開發(fā)強(qiáng)度實施分類指導(dǎo)和嚴(yán)格控制，加強(qiáng)對資源保護(hù)和旅游開發(fā)利用狀況的監(jiān)督檢查。
（三）著力維護(hù)旅游者合法權(quán)益。新《條例》單設(shè)“旅游者”一章，并將該章置于“總則”之后的第二章，突出了旅游者的重要地位。新《條例》明確規(guī)定了旅游者在購買旅游產(chǎn)品和服務(wù)時享有的權(quán)利，并對殘疾人、老年人、未成年人等弱勢群體旅游者給予便利和優(yōu)惠。其次針對一些旅游者不文明旅游的行為，為引導(dǎo)旅游者健康、文明旅游，新《條例》對旅游者進(jìn)行旅游活動時應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。此外，新《條例》在其他各章也以保障旅游者合法權(quán)益為主線，從明確政府職責(zé)、規(guī)范經(jīng)營行為、旅游安全等方面體現(xiàn)了對旅游者權(quán)益的保護(hù)。
?。ㄋ模┲τ煤糜米銍屹x予的優(yōu)惠政策。國家賦予海南國際旅游島建設(shè)諸多政策優(yōu)勢，我們應(yīng)該認(rèn)真用好用足。為此，新《條例》將國務(wù)院賦予海南在財稅、土地、金融等方面的一系列重大扶持政策上升為法律，進(jìn)一步明確了各級政府在完善旅游發(fā)展政策，加強(qiáng)保障措施方面的職責(zé)。同時，新《條例》要求依托資源優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)旅游休閑度假體系建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，積極發(fā)展旅游新業(yè)態(tài)，鼓勵開發(fā)海洋旅游、森林旅游、醫(yī)療和康體度假旅游、體育旅游、購物旅游、家庭旅游和研學(xué)旅游等特色旅游產(chǎn)品，建設(shè)富有海南特色的旅游產(chǎn)品體系，推動我省旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，打造世界一流的海島休閑度假旅游目的地。
?。ㄎ澹┲σ?guī)范旅游市場突出問題。新《條例》通過設(shè)置“旅游經(jīng)營”、“旅游服務(wù)合同”、“法律責(zé)任”三章內(nèi)容，結(jié)合海南以旅游地接為主的特點，通過進(jìn)一步完善旅游服務(wù)合同，以及嚴(yán)密的制度設(shè)計，對我省旅游市場中存在的“四黑”、零負(fù)團(tuán)費、強(qiáng)迫消費、虛高價格、欺客宰客等突出問題進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。
1.禁止“零負(fù)團(tuán)費”。新《條例》對《旅游法》第35條進(jìn)行了銜接和細(xì)化，規(guī)定只有在“經(jīng)組團(tuán)社與旅游者協(xié)商一致或者旅游者要求，增加旅游購物和自費項目，且不影響其他旅游者行程安排的，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立書面補(bǔ)充合同，載明購物場所的名稱、自費項目的內(nèi)容和價格以及購物、自費項目的時長等內(nèi)容，并對不參加購物、自費項目活動的其他旅游者做出合理安排”的情況下，旅行社和導(dǎo)游人員方可增加旅游購物和自費項目，使《旅游法》第35條真正落地，具有可操作性，并符合旅游市場的發(fā)展需要和旅游者的旅游購物和消費需求，是新《條例》的一大亮點和制度創(chuàng)新。
2.禁止擅自轉(zhuǎn)團(tuán)。新《條例》結(jié)合我省旅游電子行程單管理實際，規(guī)定“旅行社將包價旅游合同中的接待業(yè)務(wù)委托給其他具有相應(yīng)資質(zhì)的地接社履行的,必須確保包價旅游合同、委托合同、旅游行程單和實際行程保持一致”，既堵住了各種可能擅自轉(zhuǎn)團(tuán)和擅自改變行程的漏洞，又具有可操作性，是新《條例》的另一大亮點和制度創(chuàng)新。
3.嚴(yán)格禁止擅自拼團(tuán)。針對我省旅行社擅自進(jìn)行散客拼團(tuán)引發(fā)旅游投訴較多的情況，新《條例》規(guī)定“未經(jīng)旅游者書面同意，旅行社不得將不同游覽行程、不同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、不同價格的游客合并同一團(tuán)隊接待”，特別是“不得將不同價格的游客合并同一團(tuán)隊接待”的規(guī)定，將改變目前我省旅行社在組織招徠散客拼團(tuán)上的主要做法，從而遏制我省旅游散客拼團(tuán)中的亂象，有效凈化我省旅游市場環(huán)境，是新《條例》的又一大亮點和制度創(chuàng)新。
4.禁止擅自改變旅游行程。新《條例》規(guī)定旅行社和導(dǎo)游人員不得擅自增加或者減少旅游項目，不得擅自變更旅游行程安排或者中止服務(wù)活動，做到包價旅游合同、委托合同、旅游行程單和實際行程保持一致，是新《條例》的一大亮點和制度創(chuàng)新。
5.加大導(dǎo)游管理和保障力度。一是明確了旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)制度。導(dǎo)游服務(wù)是旅行社所提供旅游服務(wù)的組成部分，規(guī)定旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)制度，使旅游者的合法權(quán)益在旅游過程中得到有力保障。二是明確了導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可制度，規(guī)定“參加導(dǎo)游資格考試成績合格的人員，應(yīng)當(dāng)與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊，方可申請取得導(dǎo)游證”，以解決“黑導(dǎo)游”的問題。三是明確了導(dǎo)游的服務(wù)行為規(guī)范。規(guī)定導(dǎo)游和領(lǐng)隊為旅游者提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)佩帶導(dǎo)游證、領(lǐng)隊證；應(yīng)當(dāng)向旅游者宣傳旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識，引導(dǎo)旅游者健康、文明旅游，勸阻旅游者實施破壞旅游生態(tài)環(huán)境和違反社會公德的行為；不得擅自變更旅游行程安排或者中止服務(wù)活動；不得誘導(dǎo)、欺騙、脅迫旅游者購買商品或者接受服務(wù)；不得降低旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。四是規(guī)定旅行社臨時聘用導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)簽訂勞務(wù)合同，并及時全額向?qū)в沃Ц秾?dǎo)游服務(wù)費用。五是規(guī)定旅行社安排導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，要做到三個“不得”，即不得要求導(dǎo)游墊付任何費用，不得向?qū)в问杖∪魏钨M用，不得以購物或者自付費項目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費。六是規(guī)定旅游者不得損害旅游從業(yè)人員（包括導(dǎo)游）的合法權(quán)益。
6.加強(qiáng)旅游景區(qū)管理。一是建立了旅游景區(qū)開放備案制度。規(guī)定旅游景區(qū)開放前應(yīng)當(dāng)將證明景區(qū)開放條件的相關(guān)材料報市縣旅游主管部門備案；重點旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)同時報省旅游主管部門備案。二是建立了景區(qū)流量控制制度，明確了省級旅游主管部門、市縣旅游主管部門和旅游景區(qū)各自的職責(zé)。三是嚴(yán)格控制景區(qū)擅自漲價、變相漲價，要求公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)免費開放。
7.規(guī)范旅游價格行為。禁止虛高價格，禁止采用財物或者其他手段進(jìn)行賄賂等方式實施不正當(dāng)競爭。規(guī)定價格主管部門經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以對部分商品和服務(wù)價格采取限定差價率或者利潤率等臨時價格干預(yù)措施。
8.規(guī)范旅游供應(yīng)商經(jīng)營行為。新《條例》對社會反映強(qiáng)烈的“黑店”、“黑車”等突出問題進(jìn)行了全面規(guī)范，對涉及“旅游六要素”等主要旅游供應(yīng)商規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的要求，并按照合同約定履行義務(wù)。
9.規(guī)范網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營行為。針對近年來出現(xiàn)的“黑網(wǎng)站”無證照經(jīng)營、發(fā)布虛假旅游廣告或不實旅游產(chǎn)品信息等問題，新《條例》規(guī)定“通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記和取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證”；并規(guī)定“通過網(wǎng)絡(luò)為旅游者提供交通、住宿、游覽、餐飲、購物等旅游信息服務(wù)和代理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)保證其信息真實、準(zhǔn)確，選擇具有相應(yīng)經(jīng)營資質(zhì)的旅游經(jīng)營者作為服務(wù)提供方”。新《條例》同時明確了縣級以上有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營管理的職責(zé)。
10.對旅游違法違規(guī)行為重罰。新《條例》對旅游違法違規(guī)行為均規(guī)定了處罰辦法，并加大了對旅行社和導(dǎo)游人員的處罰力度，以提高旅游違法成本，強(qiáng)化法律的震懾作用，同時對導(dǎo)游、領(lǐng)隊之外的旅游從業(yè)人員的違法違規(guī)行為也規(guī)定了處罰。
?。┲ΡＵ下糜伟踩Ｐ隆稐l例》專設(shè)第七章對旅游安全進(jìn)行了規(guī)定。首先，明確了旅游安全監(jiān)管主體及責(zé)任分工原則。規(guī)定縣級以上政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作；縣級以上旅游主管部門和有關(guān)部門按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。這也是新《條例》的亮點之一。其次，明確了旅游企業(yè)的旅游安全主體責(zé)任和措施。再次，加大了對旅游者的安全保護(hù)力度。近年來旅游者發(fā)生意外事故的事件時有發(fā)生，對我省旅游形象造成了不良影響，新《條例》為此加大了對旅游者的安全保護(hù)力度。其中，針對我省旅游散客拼團(tuán)較多的情況，為鼓勵旅游者投保人身意外傷害保險，新《條例》規(guī)定“旅行社應(yīng)當(dāng)提示旅游者按照國家規(guī)定投保人身意外傷害保險”，擴(kuò)大了《旅游法》中關(guān)于旅行社提示旅游者投保人身意外傷害保險的范圍，即“參加團(tuán)隊旅游的旅游者”，使不參加團(tuán)隊旅游的散客也能得到提示。此外，新《條例》還規(guī)定，旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對參與潛水、漂流、沖浪、低空飛行等高風(fēng)險旅游項目的旅游者進(jìn)行安全培訓(xùn)，這些新舉措都加大了旅游者安全的事前保護(hù)力度。
?。ㄆ撸┲訌?qiáng)旅游監(jiān)督管理。一是針對我省旅游執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、各自為政的現(xiàn)象，通過列舉的方式，進(jìn)一步明確和重申了相關(guān)職能部門依法對旅游市場實施監(jiān)管，查處各種旅游違法行為的職責(zé)，這對統(tǒng)一各級政府及其部門的思想認(rèn)識、形成旅游市場監(jiān)管合力具有積極的意義。二是加強(qiáng)旅游質(zhì)量監(jiān)管。要求旅游主管部門應(yīng)當(dāng)制定旅游質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，建立以旅游者滿意度為核心的旅游質(zhì)量評價體系，完善旅游質(zhì)量社會監(jiān)督機(jī)制，并繼續(xù)保留原《條例》的旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員制度。三是完善旅游投訴機(jī)制。要求縣級以上旅游主管部門應(yīng)當(dāng)建立旅游投訴網(wǎng)絡(luò)，并與工商、質(zhì)監(jiān)、交通、衛(wèi)生、食品藥品、價格等投訴網(wǎng)絡(luò)形成聯(lián)動機(jī)制。四是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。要求旅游行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，對其會員的經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行自律管理，并規(guī)定政府及有關(guān)部門可以委托行業(yè)協(xié)會從事部分協(xié)調(diào)、等級評定、資質(zhì)認(rèn)證、監(jiān)督等方面的具體工作。
三、您能否介紹一下新《條例》的體系結(jié)構(gòu)？除了總則和附則之外，新《條例》的其他各章為什么要這樣設(shè)立？
答：新《條例》共設(shè)10章78條，分別是第一章總則、第二章旅游者、第三章旅游規(guī)劃與促進(jìn)、第四章旅游資源保護(hù)與開發(fā)、第五章旅游經(jīng)營、第六章旅游服務(wù)合同、第七章旅游安全、第八章旅游監(jiān)督管理、第九章法律責(zé)任、第十章附則。與原《條例》比較，新《條例》增加了“旅游服務(wù)合同”、“旅游安全”和“旅游監(jiān)督管理”三章內(nèi)容，并將“旅游者”一章調(diào)整到總則之后作為第二章，以突出其重要性，同時將“旅游資源保護(hù)與開發(fā)”中的“保護(hù)”調(diào)整至“開發(fā)”之前，以突出保護(hù)優(yōu)先的旅游發(fā)展原則。
新《條例》突出了保障、規(guī)范和促進(jìn)的立法精神。一是突出保障功能，即維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員合法權(quán)益、保護(hù)旅游資源、保障旅游安全；二是強(qiáng)化規(guī)范功能，即規(guī)范旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理、旅游市場秩序；三是發(fā)揮促進(jìn)功能，即健全旅游管理體制、強(qiáng)化旅游發(fā)展規(guī)劃、完善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。新《條例》圍繞突出這三個方面的功能，除了總則和附則，對各章進(jìn)行了合理安排。首先，讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本。新《條例》單設(shè)“旅游者”一章，并將該章置于總則之后的第二章，突出了旅游者的重要地位。其次，科學(xué)規(guī)劃是旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提，完善的旅游扶持政策是旅游業(yè)健康快速發(fā)展的有力保障。為此，新《條例》將“旅游規(guī)劃與促進(jìn)”作為第三章，對國務(wù)院賦予海南在財稅、土地、金融等方面的一系列重大扶持政策通過立法加以固化。再次，優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境和豐富的旅游資源，是海南旅游發(fā)展的最大優(yōu)勢。隨著我省旅游業(yè)不斷深入發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)顯得越來越迫切和重要，必須堅持保護(hù)優(yōu)先的原則。因此，新《條例》設(shè)置了第四章“旅游資源保護(hù)與開發(fā)”。第四，建立規(guī)范有序的旅游市場秩序，是我省旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。旅游涉及吃、住、行、游、購、娛等要素，旅游經(jīng)營涵蓋多重主體，必須全面予以規(guī)范。為此，新《條例》設(shè)置第五章“旅游經(jīng)營”，對我省旅游市場中存在的突出問題進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。第五，運用民事合同規(guī)范即市場規(guī)則來規(guī)范旅游市場秩序是《旅游法》確立的新規(guī)則。新《條例》在充分借鑒《旅游法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省旅游市場以旅游地接為主的特點，設(shè)置了“旅游服務(wù)合同”作為第六章，對旅游合同進(jìn)行了細(xì)化和完善。第六，旅游安全是旅游業(yè)的生命線，是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。由于旅游安全保障工作存在涉及面廣、環(huán)節(jié)多、管理頭緒多等特點，加之隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作難度越來越大。為此，新《條例》專門設(shè)立了“旅游安全”作為第七章。第七，加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管是營造良好旅游市場環(huán)境的重要手段，也是各級政府及其部門和旅游行業(yè)協(xié)會的職責(zé)所在。因此，新《條例》設(shè)立了“旅游監(jiān)督管理”作為第八章。第八，設(shè)定罰則是確保《條例》落到實處的有力保障。為此，新《條例》設(shè)置了“法律責(zé)任”作為第九章。
四、可不可以這樣說，新《條例》里已經(jīng)規(guī)定了旅游業(yè)的所有方面和所有重要問題？
答：不能這么說。一部再完美的法律也不可能解決所有的問題，因為法律總是相對滯后于社會的發(fā)展的，新《條例》也不例外。盡管新《條例》相對立法精神科學(xué)、體例完備、內(nèi)容豐富、亮點突出，但也存在一些不盡如人意的地方。比如，關(guān)于明確具體的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問題，關(guān)于明確具體的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題，以及關(guān)于導(dǎo)游管理體制改革的具體路徑等。這些問題涉及到行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能調(diào)整、人員編制配備等，事關(guān)行政管理體制的重大改革，需要經(jīng)過法定的程序、由專門的機(jī)關(guān)論證通過，不是通過修訂一部法規(guī)、短時間內(nèi)能夠確定和解決的。對于這些問題，今后我們將加大工作力度，積極改革探索，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，為加快推進(jìn)旅游各方面改革提供更多、有益的實踐和理論準(zhǔn)備。
此外，對于《條例》其它的一些內(nèi)容，有些人理解得還不太到位。例如，有的人說，《條例》為什么不規(guī)定在旅游行業(yè)實行標(biāo)準(zhǔn)化管理？這主要是考慮到旅游標(biāo)準(zhǔn)不具有法律強(qiáng)制性，不能強(qiáng)制對旅游經(jīng)營者及旅游從業(yè)人員實行旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，否則將構(gòu)成行政違法，因此新《條例》規(guī)定以鼓勵的方式引導(dǎo)旅游經(jīng)營者及旅游從業(yè)人員參加旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理。又例如，有的人說《條例》的罰則太少，不具有可操作性。關(guān)于這個問題，主要與我省的旅游法規(guī)體系安排有關(guān)。目前，我省的旅游地方性法規(guī)除了新《條例》這個“基本法”以外，還有幾部旅游單行法規(guī)，內(nèi)容涵蓋旅行社、導(dǎo)游、旅游景區(qū)、旅游價格等。這些單行法規(guī)對旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)等旅游經(jīng)營者及旅游從業(yè)人員的一些具體違法違規(guī)行為均作了相應(yīng)的處罰。同時，國家層面的旅游法律、法規(guī)、部門規(guī)章對此也規(guī)定了處罰。比如，全國人大常委會制定頒布的《旅游法》，國務(wù)院制定頒布的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》，國家旅游局制定頒布的《旅行社條例實施細(xì)則》等。因此，在修訂新《條例》時，我們既要與國家層面的法律、法規(guī)、部門規(guī)章相銜接，同時也要與省內(nèi)的旅游單行法規(guī)相協(xié)調(diào)，做到上下、左右相銜接、相協(xié)調(diào)，又不重復(fù)上位法和省內(nèi)單行法規(guī)的內(nèi)容。此外，新《條例》還規(guī)定，“旅游經(jīng)營者或者導(dǎo)游、領(lǐng)隊之外的旅游從業(yè)人員違反本條例有關(guān)規(guī)定的，依照《中華人民共和國旅游法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保障法》和相關(guān)法律、法規(guī)處罰”；“對未設(shè)定處罰的，但有關(guān)法律、法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)處罰”，這些規(guī)定為對旅游違法違規(guī)行為實施處罰提供了豐富的法律依據(jù)，因此新《條例》不存在無法可依或罰則太少的問題。有的人還反映《條例》規(guī)定有些旅游違法違規(guī)行為由其他有關(guān)部門處罰，但實踐中有關(guān)部門實施處罰的案例很少，因此《條例》的規(guī)定沒有用。這其實屬于執(zhí)法層面的問題。因為由于行政管理體制的原因，我國法律還存在“九龍治水”、都頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、各自為政的問題，因此有時會出現(xiàn)執(zhí)法不到位或不作為的現(xiàn)象，并非是立法方面的問題。此外，有的人還問到，在與遇到旅游法律法規(guī)與其他部門法律法規(guī)對有關(guān)旅游違法違規(guī)行為都規(guī)定了處罰時，如何確定執(zhí)法主體和法律適用條款？這涉及到法律適用原則的問題。此時應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，來確定適用的法律法規(guī)和行政執(zhí)法主體，因此這也不屬于立法方面的問題。
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