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海南圍繞"國際旅游島"推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革
來源：新華網(wǎng)海南頻道
作者：蔡于博 2010-01-20
美社村是海南省?？谑行阌^(qū)的一個文明生態(tài)村，地處雷瓊世界地質(zhì)公園規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，交通便捷，環(huán)境優(yōu)美，是獨具特色的火山村寨。該村有786人，村民多以種植水果、瓜菜為生，全村有20多個果園農(nóng)莊和果園庭院，遍種熱帶珍貴林木，其中以名貴硬木花梨樹尤為突出。美社村是羊山地區(qū)典型的"石頭村"，環(huán)境臟亂差比較嚴(yán)重。從2004年起，美社村民在當(dāng)?shù)卣闹С忠龑?dǎo)下大力開展文明生態(tài)村建設(shè)，搬遷豬圈牛棚、設(shè)垃圾箱、硬化道路、整治狹巷，修建文化室、老人活動室和文化廣場等，使村容村貌發(fā)生了巨大的變化。這幾年來，該村先后被授予全國"美德在農(nóng)家示范點"、全國"平安家庭示范村"、"省級文明生態(tài)村示范點"、市級"無毒村"和"零家庭暴力村"等榮譽稱號。
新華社記者 陳樹根 攝
新華網(wǎng)海南頻道１月１９日電（記者周正平）根據(jù)新頒布的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，先行試驗城鄉(xiāng)一體化改革，將成為海南國際旅游島建設(shè)的一項重要任務(wù)。
《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》要求，海南要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和綜合發(fā)展條件，科學(xué)確定功能分區(qū)，優(yōu)化區(qū)域空間布局。完善城市建制設(shè)置，加強區(qū)域中心城市建設(shè)，增強綜合服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，提高城市的綜合發(fā)展實力和輻射帶動能力。充分發(fā)揮省直接管理縣（市）體制的優(yōu)勢，加快發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)，扶持重點小城鎮(zhèn)發(fā)展，著力培育一批海南特色旅游城鎮(zhèn)。加大對革命老區(qū)、中部山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度，進(jìn)一步改善群眾生產(chǎn)生活條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。推進(jìn)戶籍制度改革，放寬城市和城鎮(zhèn)落戶條件。加快推進(jìn)農(nóng)墾體制改革，充分發(fā)揮海南農(nóng)墾在國際旅游島建設(shè)中的作用。
２００９年初，海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳開始編制《海南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化總體規(guī)劃》，目前，《規(guī)劃》的重要組成部分《海南省城鄉(xiāng)一體化體制機制與政策研究》已由中國（海南）改革發(fā)展研究院完成，明確了海南城鄉(xiāng)一體化改革的目標(biāo)任務(wù)和措施、政策。
——加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程是海南趕超發(fā)達(dá)地區(qū)的必由之路
海南建省辦特區(qū)２０多年來，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展經(jīng)歷了城鄉(xiāng)市場聯(lián)結(jié)、城市支持農(nóng)村等階段，進(jìn)入新世紀(jì)，海南省委、省政府逐步形成了全島按照一個大城市進(jìn)行規(guī)劃，統(tǒng)籌全島城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的思路。這是海南省委、省政府總結(jié)了建省辦特區(qū)以來城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作出的戰(zhàn)略決策。
建省以來，海南城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展縱向?qū)Ρ扔辛撕艽筇岣?，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)居民收入均得到大幅提高，１９８８年—２００９年，人均ＧＤＰ增長約１５倍；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，服務(wù)業(yè)占ＧＤＰ的比例達(dá)到４０．２％，成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；城鎮(zhèn)化取得重要進(jìn)展，目前，全省城鎮(zhèn)化率上升到４７．２％，比建省前的１９８７年提高了３０．６個百分點。但橫向?qū)Ρ?，海南城鄉(xiāng)居民收入仍低于全國平均水平；工業(yè)化率低于全國平均水平，農(nóng)業(yè)比重遠(yuǎn)高于全國平均水平；城鎮(zhèn)化率也低于全國平均水平。
海南是一個人口僅有８４０萬的小省，但１８個市縣和農(nóng)墾系統(tǒng)分割城鄉(xiāng)資源，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展復(fù)雜化，形成了既有城鄉(xiāng)差距，又有區(qū)域差距，全島多元發(fā)展差距并存的狀況；海南盡管擁有全國其他地方難以比擬的自然資源優(yōu)勢，但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r低于全國平均水平，工業(yè)化，城鎮(zhèn)化不足的特征相當(dāng)明顯，這使海南很難通過“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的模式，帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展；此外，在過去２０多年的改革探索中，海南在城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整上與全國基本上大同小異，缺乏反映本地區(qū)特征的新創(chuàng)造、新做法。
未來５—１０年，海南把握經(jīng)濟(jì)社會上升期的歷史機遇，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，重在推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化。通過城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的相關(guān)體制與政策創(chuàng)新，將城鄉(xiāng)獨特資源的潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢，是海南趕超發(fā)達(dá)地區(qū)的必由之路。
——海南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)和體制創(chuàng)新設(shè)計
海南作為經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化總體目標(biāo)設(shè)計，強調(diào)爭取超常規(guī)發(fā)展速度，以縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，成為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的先導(dǎo)區(qū)。
根據(jù)海南獨特的資源優(yōu)勢，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的體制優(yōu)勢，特別是建設(shè)國際旅游島的重大機遇，《海南省城鄉(xiāng)一體化體制機制與政策研究》提出海南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的階段目標(biāo)和總體目標(biāo)：到２０１２年，主要指標(biāo)接近全國平均水平，到２０１６年，主要指標(biāo)超過全國平均水平。到２０２０年，主要指標(biāo)達(dá)到全國發(fā)達(dá)地區(qū)水平，全島按照一個大城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、土地資源開發(fā)利用一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、社會事業(yè)一體化完善的體制與政策體系，建成國際旅游島，形成具有海南特色、具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，形成大中小城鎮(zhèn)、農(nóng)村布局合理，生態(tài)環(huán)境一流，社會和諧，城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明成果的新局面?！?
實現(xiàn)上述目標(biāo)的基本路徑是：通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化、行政一體化的體制安排和政策突破，整合分散在城鄉(xiāng)的獨特資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源價值的最大化和趨同化，提高城鄉(xiāng)發(fā)展水平，并使城鄉(xiāng)居民收入和生活水平趨同化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)全方位的融合?！?
在體制創(chuàng)新安排上，海南將從全島城鄉(xiāng)獨特資源整合優(yōu)化、統(tǒng)一開發(fā)利用的內(nèi)在要求出發(fā)，突破原有市縣行政區(qū)、農(nóng)墾分治的格局，通過區(qū)域行政一體化帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化，形成一個大城市的行政區(qū)建制，最終建立與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化要求相適應(yīng)的體制框架；全省將以?？凇⑷齺?、五指山、瓊海、儋州為中心，整合相關(guān)市縣行政、經(jīng)濟(jì)、社會、自然資源，形成“省下轄五大區(qū)域性中心城市”的行政格局，強化省一級政府在戰(zhàn)略資源統(tǒng)一開發(fā)的控制權(quán)、拉平地方基本公共服務(wù)差距的實際能力；實施城鄉(xiāng)管理社區(qū)化，社區(qū)依法自治，實現(xiàn)農(nóng)村居民居住適當(dāng)集中，管理社區(qū)化；使農(nóng)墾管理融入地方，打破城市、農(nóng)村、農(nóng)墾三元分治的格局，將墾區(qū)人口納入屬地統(tǒng)籌管理，農(nóng)墾社會管理和公共服務(wù)職能納入地方統(tǒng)籌管理?！?
在區(qū)域發(fā)展上，城鄉(xiāng)一體化先在?？?、三亞取得突破。在?？跒橹行牡谋辈抗δ芙?jīng)濟(jì)區(qū)、三亞為中心的南部功能經(jīng)濟(jì)區(qū)，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化制度創(chuàng)新的突破，建成全省城鄉(xiāng)一體化的先導(dǎo)區(qū)。
——海南城鄉(xiāng)一體化的政策安排
根據(jù)國家賦予海南國際旅游島建設(shè)的戰(zhàn)略定位和政策傾斜，以及海南城鄉(xiāng)一體化的體制創(chuàng)新需求，海南城鄉(xiāng)一體化的政策安排基本思路是：以強化城鄉(xiāng)資源互補性為導(dǎo)向，公平與效率并重，在實施城鄉(xiāng)一體化的土地政策、戶籍政策、基本公共服務(wù)政策、生態(tài)環(huán)境政策四個方面實現(xiàn)突破。
在土地政策方面：
一是實施全省土地統(tǒng)一規(guī)劃管理的政策。強化省級政府對土地資源的調(diào)配能力，完善耕地保護(hù)制度，探索實現(xiàn)耕地占補平衡的多種途徑和方式，推行跨市縣耕地占補平衡，完善省級土地儲備機制，實現(xiàn)省級投融資平臺與土地儲備的有機結(jié)合?！?
二是鼓勵存量土地集約利用。建立全省統(tǒng)一的土地分類、分級最低投資強度標(biāo)準(zhǔn)，限制對環(huán)境有危害的土地利用，鼓勵農(nóng)民集中居住?！?
三是鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，實行土地流轉(zhuǎn)委托管理，積極探索農(nóng)民承包土地和房地產(chǎn)的抵押、入股的政策和具體辦法，鼓勵農(nóng)民自主組建土地合作社，鼓勵農(nóng)業(yè)集中土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?！?
四是改革現(xiàn)行土地稅費政策。進(jìn)行開征不動產(chǎn)稅的試點，建立土地收益基金專項管理制度?！?
在戶籍政策方面：
一是實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理政策。按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度要求，全面推行一元化戶籍管理制度。爭取在２０１５年前，分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一元化。到２０１８年，實現(xiàn)全省城鄉(xiāng)戶籍一元化?！?
二是實施區(qū)域一體化的戶籍政策?！〔扇?yōu)惠政策鼓勵城市人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)的人才到落后地區(qū)工作。使農(nóng)民工、失地農(nóng)民能夠方便地辦理城市戶口，并能夠享受到與城鎮(zhèn)居民水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)?！?
三是實施與國際接軌的戶籍管理辦法，突出前瞻性，把戶籍政策設(shè)計與吸引人才、吸引投資有機結(jié)合起來。放寬落戶政策，吸引各類省外人才參與海南省的建設(shè)，使海南成為華南地區(qū)中、高層次人才積聚地?！?
在生態(tài)環(huán)境政策方面：
實施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境同治政策。把農(nóng)村環(huán)保納入城市環(huán)保規(guī)劃，按照生態(tài)功能區(qū)實施城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一管理。同時，重點加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境投入?！?
——國際旅游島建設(shè)為海南城鄉(xiāng)一體化提供重大機遇
未來５—１０年，海南將舉全省之力建設(shè)國際旅游島，把握國際旅游島建設(shè)的重大契機，以旅游業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)對外開放帶動城鄉(xiāng)旅游資源整合、優(yōu)化，走出一條具有海南特色的城鄉(xiāng)一體化新路子。
首先，以國際旅游島建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。國際旅游島建設(shè)將大大加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，大大提升城鄉(xiāng)獨特資源整合的效果，并且為城鄉(xiāng)一體化的體制安排提供重要平臺，旅游業(yè)的國際化將為形成城鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)集群提供重要機遇。
其次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化與國際旅游島建設(shè)的緊密結(jié)合。通過提高對外開放度提高城鄉(xiāng)資源整合的整體效益。把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、土地開發(fā)利用一體化、社會事業(yè)一體化納入旅游資源要素國際化工程；通過國際旅游島改革試驗，突出海南城鄉(xiāng)一體化的“特”字；通過城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新，為國際旅游島建設(shè)創(chuàng)造有利條件?！?
第三，以國際旅游島建設(shè)帶動城鄉(xiāng)一體化綜合改革試驗。服務(wù)于國際旅游島建設(shè)大局，通過５年的努力將海南建成旅游產(chǎn)業(yè)高度開放地區(qū)、相關(guān)服務(wù)業(yè)先行開放地區(qū)、環(huán)境保護(hù)特區(qū)、以統(tǒng)籌資源為重點的綜合改革試驗區(qū)，帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化、行政一體化等在內(nèi)的綜合改革試驗?！?
圍繞國際旅游島建設(shè)，海南將形成以統(tǒng)籌資源為重點的城鄉(xiāng)一體化綜合改革試驗區(qū)，組建五大旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)，整合市縣旅游資源，即在南部建設(shè)熱帶濱海旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)；北部建設(shè)濱海文化旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)；中部建設(shè)熱帶雨林旅游區(qū)；東部建設(shè)“國際會展、溫泉旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)”；西部建設(shè)生態(tài)工業(yè)旅游區(qū)，并以五大旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)為平臺推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
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