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亞新總規(guī)：承載國家重大責(zé)任和國際高端目標(biāo)
來源：海南日報(bào)
作者：王吉拉 2010-11-02
[大特區(qū)論壇]以新版總規(guī)為藍(lán)圖建設(shè)國際旅游城——三亞未來城市建設(shè)大綱
江澤林
三亞新版總規(guī)深入分析和評估了城市發(fā)展現(xiàn)狀，提出了新的城市發(fā)展定位和總體思路，給三亞未來10年的發(fā)展規(guī)劃了一幅美麗的藍(lán)圖。
不久前，《三亞市城市總體規(guī)劃(2008-2020)》通過了專家評審，三亞新版總規(guī)編制工作取得了重大階段性成果，象征著三亞未來城市建設(shè)大幕已徐徐拉開。
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢來看，城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入更加理性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，科學(xué)發(fā)展已成為大勢所趨。從三亞的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，由于緊緊圍繞總規(guī)確定的國際性熱帶濱海旅游城市定位，三亞城市化進(jìn)程不斷加快，城市建設(shè)水平不斷提升。從三亞面臨的發(fā)展形勢來看，海南國際旅游島建設(shè)也對城市規(guī)劃建設(shè)提出了更高的要求。新總規(guī)對三亞抓住機(jī)遇，打造世界著名、亞洲一流的國際旅游目的地具有重要的指導(dǎo)作用。
一、本次新版總規(guī)的亮點(diǎn)
(一)進(jìn)一步深化了對市情的認(rèn)識(shí)
本版總規(guī)深入分析和評估了歷版城市總體規(guī)劃，深入認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展及歷版總規(guī)所傳承的脈絡(luò)，總結(jié)了三亞20年的發(fā)展實(shí)際上是一種具有自身特色的、先行試驗(yàn)的、新型的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，即以旅游業(yè)為龍頭，“以城帶鄉(xiāng)、以旅促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式，有別于多數(shù)城市以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，是具有開創(chuàng)性的專業(yè)化旅游城市發(fā)展道路。
總規(guī)也深刻認(rèn)識(shí)到，三亞的發(fā)展與國際化標(biāo)準(zhǔn)差距明顯;生態(tài)保護(hù)亟需強(qiáng)化;空間結(jié)構(gòu)松散;房地產(chǎn)發(fā)展需要進(jìn)一步管控;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、旅游惠民仍需完善;風(fēng)貌特色亟需強(qiáng)化;支撐系統(tǒng)亟待完善等。但是，規(guī)劃也認(rèn)識(shí)到，三亞正處于城市發(fā)展的初中級(jí)階段，承載著國家重大責(zé)任和國際高端目標(biāo)。三亞的問題是在其高端目標(biāo)定位下所凸顯的問題，三亞的一系列問題是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，也應(yīng)在發(fā)展中創(chuàng)造性地應(yīng)對和解決。
(二)進(jìn)一步明確了城市的發(fā)展定位和總體思路
本版總規(guī)提出的城市發(fā)展總目標(biāo)為：世界著名、亞洲一流的國際性熱帶海濱風(fēng)景旅游城市，中國生態(tài)文明建設(shè)的示范基地和宜居城市，海南省改革創(chuàng)新和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)示范區(qū)，努力把三亞市建設(shè)成為旅游度假勝地、創(chuàng)新創(chuàng)意高地、天涯文化源地。
隨著海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，旅游業(yè)作為三亞支柱產(chǎn)業(yè)的重要性更加突出。新總規(guī)進(jìn)一步完善了旅游為主導(dǎo)的三亞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式，提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略同樣強(qiáng)調(diào)以旅游為主導(dǎo)，建立以高端產(chǎn)業(yè)為取向，以旅游業(yè)為龍頭，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。
規(guī)劃還充分借鑒國際旅游城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，建立符合國際旅游城市要求的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，完善各類旅游設(shè)施和旅游產(chǎn)品，提出旅游發(fā)展和社會(huì)民生建設(shè)相統(tǒng)一的相關(guān)機(jī)制建議，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入的門檻要求和評價(jià)機(jī)制，全面提升三亞的旅游服務(wù)水平。
(三)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和完善未來發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)
黨的十七大對小康社會(huì)提出了更高的要求，省委也要求三亞在全省領(lǐng)先消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)，并把三亞作為全省城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的試點(diǎn)，這是省委、省政府賦予三亞的歷史使命。新總規(guī)編制過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思想一直貫穿始終，明確了三亞市域范圍內(nèi)未來發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)。
首先，采用了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和城市總體規(guī)劃合一的技術(shù)方法，確定的規(guī)劃區(qū)范圍為三亞全市域范圍。將國際性熱帶海濱風(fēng)景旅游城市的目標(biāo)定位向鄉(xiāng)村腹地和山區(qū)延伸，通過高端戰(zhàn)略合理認(rèn)識(shí)、保護(hù)、整合、利用全域優(yōu)良資源。
其次，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略具體落實(shí)于城鄉(xiāng)空間，提出了“山海相連，指狀生長”的市域空間結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)濱海一層皮的發(fā)展模式，濱海地區(qū)和內(nèi)陸腹地兼顧，全面推動(dòng)濱海與腹地在高端目標(biāo)下互動(dòng)、均衡有序地發(fā)展。
第三，對鄉(xiāng)村和農(nóng)場地區(qū)發(fā)展建設(shè)布點(diǎn)等進(jìn)行了深入研究和統(tǒng)籌考慮。分別提出農(nóng)村拆并和農(nóng)場地區(qū)發(fā)展建設(shè)的不同類型，大力提升鄉(xiāng)村腹地和農(nóng)場地區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平，不斷推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)公共設(shè)施均等化建設(shè)。
(四)進(jìn)一步提升了城市未來發(fā)展的人文要素水平
文化是旅游的靈魂。規(guī)劃對三亞本土文化旅游資源進(jìn)行了深入分析，強(qiáng)調(diào)文化回歸，強(qiáng)化本土文化的復(fù)興和合理利用，特別是深入挖掘民俗文化資源，做深做厚三亞旅游。如：崖城片區(qū)發(fā)展要體現(xiàn)歷史文化、民俗文化、紅色文化;大天涯旅游區(qū)要體現(xiàn)鄉(xiāng)村文化和民俗風(fēng)情特色;檳榔河旅游區(qū)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村文化和黎家風(fēng)情特色;落筆洞地區(qū)發(fā)展要強(qiáng)調(diào)歷史文化特色;山區(qū)腹地的發(fā)展要突出生態(tài)理念和民俗風(fēng)情特色等。通過一系列具有文化特色內(nèi)涵的項(xiàng)目來挖掘、展示三亞多元文化特色，大力提升城鄉(xiāng)發(fā)展的人文要素水平。
(五)進(jìn)一步突出了城市功能的完善
基于三亞的高端定位和目標(biāo)，規(guī)劃結(jié)合國際案例的研究，提出仍需大力完善和補(bǔ)充若干核心功能設(shè)施。
規(guī)劃強(qiáng)調(diào)應(yīng)體現(xiàn)三亞作為旅游城市的特色，統(tǒng)籌考慮本地常住居民與游客等外來人口需求。鼓勵(lì)結(jié)合旅游將城市的商業(yè)、文娛、體育等重大公共設(shè)施建設(shè)成為具有特色和吸引力的旅游目的地。公共設(shè)施的建設(shè)，均強(qiáng)調(diào)重大項(xiàng)目的帶動(dòng)作用。規(guī)劃結(jié)合三亞灣城市活力中心、河西三亞灣旅游服務(wù)中心(“陽光海岸”地區(qū))、月川城市服務(wù)中心、抱坡嶺城市行政中心等城市中心和重點(diǎn)地區(qū)，規(guī)劃和落實(shí)一系列重大的旅游類和公共設(shè)施類項(xiàng)目，有望形成一批具有熱帶海濱風(fēng)景旅游城市特色的標(biāo)志性景觀場所和地區(qū)。
規(guī)劃還以社會(huì)民生為出發(fā)點(diǎn)。提出民生為本，大力推動(dòng)和落實(shí)各類保障性住房建設(shè);新區(qū)建設(shè)與舊區(qū)更新相結(jié)合，繼續(xù)推動(dòng)舊城更新及城中村改造;完善配套設(shè)施，提高人居環(huán)境質(zhì)量，大力進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充完善等。
(六)規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求
優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是三亞發(fā)展的“生命線”。規(guī)劃提出空間管制分區(qū)原則及要求。對山區(qū)、濱海地區(qū)、廊道地區(qū)、標(biāo)志性景觀地區(qū)等的保護(hù)與發(fā)展提出具體管控要求，特別強(qiáng)調(diào)對于山海相連的生態(tài)廊道須嚴(yán)格保護(hù)，強(qiáng)調(diào)對于重要敏感的海濱、山體、水系須嚴(yán)格控制。
本次規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)了與資源環(huán)境有關(guān)的一類指標(biāo)，如森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等。同時(shí)，本次規(guī)劃提出的城鄉(xiāng)項(xiàng)目準(zhǔn)入的門檻要求和評價(jià)機(jī)制中，對于生態(tài)本底和重大公共性資源的保護(hù)和管控也是重要的一環(huán)。
二、規(guī)劃的依據(jù)與實(shí)踐基礎(chǔ)
(一)三亞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略研究與行業(yè)規(guī)劃
為了科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)好三亞，三亞邀請中國農(nóng)科院和清華大學(xué)等高校和科研院所專家組成聯(lián)合課題組，開展了《海南·三亞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》課題研究。課題組形成1份綜合報(bào)告和17份專題報(bào)告，并于2008年3月通過省科技廳組織的專家評審。
依課題成果，三亞形成了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面建設(shè)小康社會(huì)的若干意見》，提出了未來發(fā)展的“作戰(zhàn)圖”，即一個(gè)總體思路、兩大發(fā)展戰(zhàn)略、三大品牌、四大特色、五大環(huán)境、六大任務(wù)、七大統(tǒng)籌、八大骨干工程。還以課題成果為模本，開展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意、旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)等5個(gè)具體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃)、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、海洋規(guī)劃和重點(diǎn)民生項(xiàng)目等專項(xiàng)規(guī)劃。這些都為新總規(guī)的編制提供了重要的前提和依據(jù)。
(二)88、99及06版規(guī)劃的實(shí)施
三亞先后編制并批準(zhǔn)實(shí)施過三版城市總體規(guī)劃，分別是88版、99版總體規(guī)劃及06版總體規(guī)劃重大調(diào)整。每一版規(guī)劃都見證了城市發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期，反映了城市在當(dāng)時(shí)的背景下對發(fā)展方向上的探索和追求，在三亞的城市建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也為本次總規(guī)修編工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
88版總規(guī)編制時(shí)，三亞經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，城市基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱。該版規(guī)劃在國內(nèi)領(lǐng)先提出的旅游城市發(fā)展定位具有相當(dāng)?shù)那罢靶浴？傄?guī)整體考慮并確定了三亞濱海地區(qū)的空間骨架和重大設(shè)施布點(diǎn)，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。總規(guī)直接指導(dǎo)了整個(gè)城市基礎(chǔ)框架的建立，并初步形成延續(xù)至今的城市空間結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)設(shè)施骨架。三亞先后完成了鳳凰國際機(jī)場、東線高速、南山電廠、赤田水庫等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及主城區(qū)的14路7橋工程，市內(nèi)交通狀況、供電、供水和電信設(shè)施的建設(shè)基本滿足了城市建設(shè)和發(fā)展的需要。
99版總規(guī)編制之時(shí)，房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)給城市建設(shè)造成廣泛的負(fù)面影響?？傄?guī)提出了“盤活存量、綠化美化、完善基礎(chǔ)設(shè)施”的基本思想，主要任務(wù)是消除泡沫經(jīng)濟(jì)帶來的影響，解決泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后出現(xiàn)的景觀衰敗、吸引力不足等問題。因此，規(guī)劃采取收縮為主的路線，用“減法”重點(diǎn)對空間布局結(jié)構(gòu)和用地進(jìn)行了調(diào)整，采取了包括控制潛在可開發(fā)的土地資源、控制新區(qū)開發(fā)、整治爛尾樓和城市環(huán)境等一系列措施。總規(guī)提出國際專業(yè)化旅游城市的發(fā)展定位沿用至今，使三亞在整個(gè)國家范圍內(nèi)參與城市職能分工?？傄?guī)批準(zhǔn)實(shí)施后，通過一系列整治建設(shè)，完成了全市總計(jì)120宗、報(bào)建總建筑面積122萬平方米的“半拉子”工程處置工作，增加了城市吸引力，為改善城市發(fā)展環(huán)境，迎接下一個(gè)快速發(fā)展周期打下了良好基礎(chǔ)。
2006年，面對新的發(fā)展形勢，特別是為了全面落實(shí)省委、省政府啟動(dòng)海棠灣的戰(zhàn)略決策，三亞進(jìn)行了99版總規(guī)重大調(diào)整的編制工作。該版規(guī)劃在堅(jiān)持99版總規(guī)定位共識(shí)不變的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了海棠灣“國家海岸”、創(chuàng)意新城開發(fā)等重大項(xiàng)目，并對三亞重大基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了一系列調(diào)整，如火車客運(yùn)站和長途汽車站選址、繞城高速、東西環(huán)鐵路、國際客運(yùn)港、鳳凰機(jī)場三期擴(kuò)建等。尤其是“國家海岸”旅游度假區(qū)是三亞新區(qū)發(fā)展的重中之重，也是未來三亞新一輪發(fā)展的引擎。該版總規(guī)重大調(diào)整批準(zhǔn)實(shí)施后，三亞進(jìn)入一個(gè)新的快速發(fā)展時(shí)期，城市經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入都實(shí)現(xiàn)了跨越式的增長。
在歷版總規(guī)中，三亞始終堅(jiān)持了3條脈絡(luò)：一是20年城市性質(zhì)和定位如一。在歷版規(guī)劃中，旅游的主導(dǎo)地位不斷被強(qiáng)化。從“重點(diǎn)發(fā)展旅游”升級(jí)到建設(shè)專業(yè)化的“國際熱帶海濱風(fēng)景旅游城市”，城市性質(zhì)定位始終將旅游放在首位，城市定位逐漸拋卻雜念，愈發(fā)清晰、專一和專業(yè)。二是20年城市空間骨架結(jié)構(gòu)不變。從88版總規(guī)確定的沿濱海地區(qū)獨(dú)立組團(tuán)、帶狀多點(diǎn)式布局結(jié)構(gòu)發(fā)展至今，三亞市沿濱海地區(qū)的帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)以及與之適應(yīng)的路網(wǎng)系統(tǒng)、空間形態(tài)逐漸形成，同時(shí)各海灣、各片區(qū)的基本特征也初步形成。三是20年對三亞特色的認(rèn)識(shí)不斷深入，技術(shù)方法不斷進(jìn)步，城市在定位指導(dǎo)下的旅游城市特色營造、重大項(xiàng)目建設(shè)碩果豐富。
此外，作為旅游城市的設(shè)施和項(xiàng)目，也在不斷地完善和加強(qiáng)，初步形成了三亞作為旅游城市的品牌效應(yīng)。這些寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，對于今天我們編制新版總規(guī)工作，提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。
(三)國際旅游島建設(shè)的新要求
去年底，國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，確定海南國際旅游島的六大定位分別是：旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、世界一流的海島休閑度假旅游目的地、全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺(tái)、南海資源開發(fā)和服務(wù)基地、國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。這些定位與三亞的資源環(huán)境特點(diǎn)高度匹配，因此爭當(dāng)國際旅游島建設(shè)的排頭兵，這是三亞的責(zé)任，也是三亞的機(jī)遇。
在探索國際旅游城市發(fā)展之路中，繼續(xù)開拓創(chuàng)新，強(qiáng)化其南部中心城市的職能，以三亞的旅游品牌帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，形成山海聯(lián)動(dòng)的區(qū)域旅游體系，將有力地支撐海南國際旅游島發(fā)展建設(shè)。
(四)“十一五”三亞發(fā)展的實(shí)踐
2006年以來，三亞堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，積極推動(dòng)六大調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，主要發(fā)展指標(biāo)均保持較高增長態(tài)勢。2006年到2009年，全市生產(chǎn)總值從102億元增長到173億元，年均增長17.8%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入由9.7億元增長到31.5億元，年均增長44.1%;接待過夜游客人數(shù)從454.9萬人次提高到669.05萬人次，旅游收入突破百億元大關(guān);三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從28.8：23.3：47.9調(diào)整優(yōu)化為15.9：22.2：61.9，鳳凰機(jī)場旅客吞吐量達(dá)到800萬人次，進(jìn)入全國20大航空港之列。
三、切實(shí)提高依法守規(guī)意識(shí)
三分規(guī)劃、七分管理，好的城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)鍵在于實(shí)施。三亞長期以來一直高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施。
一是強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃理論及法律素養(yǎng)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，市委、市政府召開全市副處以上干部會(huì)議集體學(xué)習(xí)，省政府2009年36號(hào)文下發(fā)后，市規(guī)委會(huì)專題召開會(huì)議貫徹傳達(dá)。
二是建立完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。2006年，三亞在全省率先成立了市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)，同年在全省第一個(gè)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)所。通過管理機(jī)構(gòu)向基層延伸，實(shí)現(xiàn)了日常規(guī)劃管理全覆蓋。對于重大規(guī)劃任務(wù)，市里還會(huì)專門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和各部門協(xié)作工作組等臨時(shí)性組織、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
三是建章立制嚴(yán)格管理。建立了一套完整的工作機(jī)制和嚴(yán)密的管理規(guī)章，將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理納入法制化軌道。在審批程序方面，制定了《三亞市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)工作規(guī)程》，建立了“規(guī)劃局-市規(guī)委會(huì)-市政府”的三級(jí)審議審批體制。規(guī)劃實(shí)施審批過程中，嚴(yán)格履行法定的專家評審、征求公眾意見和公告程序，同時(shí)通過批前公示、批后公布、現(xiàn)場公示、專題聽證等多種形式不斷完善政務(wù)公開與公眾參與制度。在管理規(guī)定及技術(shù)規(guī)范方面，制定了包括《三亞市山邊河邊海邊景觀控制管理規(guī)定》、《中共三亞市委、三亞市人民政府關(guān)于改善投資環(huán)境的決定》等多個(gè)地方性法規(guī)的擬定工作。
(作者系海南省委常委、三亞市委書記)
江澤林
三亞新版總規(guī)深入分析和評估了城市發(fā)展現(xiàn)狀，提出了新的城市發(fā)展定位和總體思路，給三亞未來10年的發(fā)展規(guī)劃了一幅美麗的藍(lán)圖。
不久前，《三亞市城市總體規(guī)劃(2008-2020)》通過了專家評審，三亞新版總規(guī)編制工作取得了重大階段性成果，象征著三亞未來城市建設(shè)大幕已徐徐拉開。
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢來看，城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入更加理性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，科學(xué)發(fā)展已成為大勢所趨。從三亞的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，由于緊緊圍繞總規(guī)確定的國際性熱帶濱海旅游城市定位，三亞城市化進(jìn)程不斷加快，城市建設(shè)水平不斷提升。從三亞面臨的發(fā)展形勢來看，海南國際旅游島建設(shè)也對城市規(guī)劃建設(shè)提出了更高的要求。新總規(guī)對三亞抓住機(jī)遇，打造世界著名、亞洲一流的國際旅游目的地具有重要的指導(dǎo)作用。
一、本次新版總規(guī)的亮點(diǎn)
(一)進(jìn)一步深化了對市情的認(rèn)識(shí)
本版總規(guī)深入分析和評估了歷版城市總體規(guī)劃，深入認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展及歷版總規(guī)所傳承的脈絡(luò)，總結(jié)了三亞20年的發(fā)展實(shí)際上是一種具有自身特色的、先行試驗(yàn)的、新型的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，即以旅游業(yè)為龍頭，“以城帶鄉(xiāng)、以旅促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式，有別于多數(shù)城市以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，是具有開創(chuàng)性的專業(yè)化旅游城市發(fā)展道路。
總規(guī)也深刻認(rèn)識(shí)到，三亞的發(fā)展與國際化標(biāo)準(zhǔn)差距明顯;生態(tài)保護(hù)亟需強(qiáng)化;空間結(jié)構(gòu)松散;房地產(chǎn)發(fā)展需要進(jìn)一步管控;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、旅游惠民仍需完善;風(fēng)貌特色亟需強(qiáng)化;支撐系統(tǒng)亟待完善等。但是，規(guī)劃也認(rèn)識(shí)到，三亞正處于城市發(fā)展的初中級(jí)階段，承載著國家重大責(zé)任和國際高端目標(biāo)。三亞的問題是在其高端目標(biāo)定位下所凸顯的問題，三亞的一系列問題是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，也應(yīng)在發(fā)展中創(chuàng)造性地應(yīng)對和解決。
(二)進(jìn)一步明確了城市的發(fā)展定位和總體思路
本版總規(guī)提出的城市發(fā)展總目標(biāo)為：世界著名、亞洲一流的國際性熱帶海濱風(fēng)景旅游城市，中國生態(tài)文明建設(shè)的示范基地和宜居城市，海南省改革創(chuàng)新和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)示范區(qū)，努力把三亞市建設(shè)成為旅游度假勝地、創(chuàng)新創(chuàng)意高地、天涯文化源地。
隨著海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，旅游業(yè)作為三亞支柱產(chǎn)業(yè)的重要性更加突出。新總規(guī)進(jìn)一步完善了旅游為主導(dǎo)的三亞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式，提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略同樣強(qiáng)調(diào)以旅游為主導(dǎo)，建立以高端產(chǎn)業(yè)為取向，以旅游業(yè)為龍頭，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。
規(guī)劃還充分借鑒國際旅游城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，建立符合國際旅游城市要求的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，完善各類旅游設(shè)施和旅游產(chǎn)品，提出旅游發(fā)展和社會(huì)民生建設(shè)相統(tǒng)一的相關(guān)機(jī)制建議，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入的門檻要求和評價(jià)機(jī)制，全面提升三亞的旅游服務(wù)水平。
(三)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和完善未來發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)
黨的十七大對小康社會(huì)提出了更高的要求，省委也要求三亞在全省領(lǐng)先消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)，并把三亞作為全省城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的試點(diǎn)，這是省委、省政府賦予三亞的歷史使命。新總規(guī)編制過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思想一直貫穿始終，明確了三亞市域范圍內(nèi)未來發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)。
首先，采用了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和城市總體規(guī)劃合一的技術(shù)方法，確定的規(guī)劃區(qū)范圍為三亞全市域范圍。將國際性熱帶海濱風(fēng)景旅游城市的目標(biāo)定位向鄉(xiāng)村腹地和山區(qū)延伸，通過高端戰(zhàn)略合理認(rèn)識(shí)、保護(hù)、整合、利用全域優(yōu)良資源。
其次，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略具體落實(shí)于城鄉(xiāng)空間，提出了“山海相連，指狀生長”的市域空間結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)濱海一層皮的發(fā)展模式，濱海地區(qū)和內(nèi)陸腹地兼顧，全面推動(dòng)濱海與腹地在高端目標(biāo)下互動(dòng)、均衡有序地發(fā)展。
第三，對鄉(xiāng)村和農(nóng)場地區(qū)發(fā)展建設(shè)布點(diǎn)等進(jìn)行了深入研究和統(tǒng)籌考慮。分別提出農(nóng)村拆并和農(nóng)場地區(qū)發(fā)展建設(shè)的不同類型，大力提升鄉(xiāng)村腹地和農(nóng)場地區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平，不斷推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)公共設(shè)施均等化建設(shè)。
(四)進(jìn)一步提升了城市未來發(fā)展的人文要素水平
文化是旅游的靈魂。規(guī)劃對三亞本土文化旅游資源進(jìn)行了深入分析，強(qiáng)調(diào)文化回歸，強(qiáng)化本土文化的復(fù)興和合理利用，特別是深入挖掘民俗文化資源，做深做厚三亞旅游。如：崖城片區(qū)發(fā)展要體現(xiàn)歷史文化、民俗文化、紅色文化;大天涯旅游區(qū)要體現(xiàn)鄉(xiāng)村文化和民俗風(fēng)情特色;檳榔河旅游區(qū)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村文化和黎家風(fēng)情特色;落筆洞地區(qū)發(fā)展要強(qiáng)調(diào)歷史文化特色;山區(qū)腹地的發(fā)展要突出生態(tài)理念和民俗風(fēng)情特色等。通過一系列具有文化特色內(nèi)涵的項(xiàng)目來挖掘、展示三亞多元文化特色，大力提升城鄉(xiāng)發(fā)展的人文要素水平。
(五)進(jìn)一步突出了城市功能的完善
基于三亞的高端定位和目標(biāo)，規(guī)劃結(jié)合國際案例的研究，提出仍需大力完善和補(bǔ)充若干核心功能設(shè)施。
規(guī)劃強(qiáng)調(diào)應(yīng)體現(xiàn)三亞作為旅游城市的特色，統(tǒng)籌考慮本地常住居民與游客等外來人口需求。鼓勵(lì)結(jié)合旅游將城市的商業(yè)、文娛、體育等重大公共設(shè)施建設(shè)成為具有特色和吸引力的旅游目的地。公共設(shè)施的建設(shè)，均強(qiáng)調(diào)重大項(xiàng)目的帶動(dòng)作用。規(guī)劃結(jié)合三亞灣城市活力中心、河西三亞灣旅游服務(wù)中心(“陽光海岸”地區(qū))、月川城市服務(wù)中心、抱坡嶺城市行政中心等城市中心和重點(diǎn)地區(qū)，規(guī)劃和落實(shí)一系列重大的旅游類和公共設(shè)施類項(xiàng)目，有望形成一批具有熱帶海濱風(fēng)景旅游城市特色的標(biāo)志性景觀場所和地區(qū)。
規(guī)劃還以社會(huì)民生為出發(fā)點(diǎn)。提出民生為本，大力推動(dòng)和落實(shí)各類保障性住房建設(shè);新區(qū)建設(shè)與舊區(qū)更新相結(jié)合，繼續(xù)推動(dòng)舊城更新及城中村改造;完善配套設(shè)施，提高人居環(huán)境質(zhì)量，大力進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充完善等。
(六)規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求
優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是三亞發(fā)展的“生命線”。規(guī)劃提出空間管制分區(qū)原則及要求。對山區(qū)、濱海地區(qū)、廊道地區(qū)、標(biāo)志性景觀地區(qū)等的保護(hù)與發(fā)展提出具體管控要求，特別強(qiáng)調(diào)對于山海相連的生態(tài)廊道須嚴(yán)格保護(hù)，強(qiáng)調(diào)對于重要敏感的海濱、山體、水系須嚴(yán)格控制。
本次規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)了與資源環(huán)境有關(guān)的一類指標(biāo)，如森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等。同時(shí)，本次規(guī)劃提出的城鄉(xiāng)項(xiàng)目準(zhǔn)入的門檻要求和評價(jià)機(jī)制中，對于生態(tài)本底和重大公共性資源的保護(hù)和管控也是重要的一環(huán)。
二、規(guī)劃的依據(jù)與實(shí)踐基礎(chǔ)
(一)三亞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略研究與行業(yè)規(guī)劃
為了科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)好三亞，三亞邀請中國農(nóng)科院和清華大學(xué)等高校和科研院所專家組成聯(lián)合課題組，開展了《海南·三亞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》課題研究。課題組形成1份綜合報(bào)告和17份專題報(bào)告，并于2008年3月通過省科技廳組織的專家評審。
依課題成果，三亞形成了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面建設(shè)小康社會(huì)的若干意見》，提出了未來發(fā)展的“作戰(zhàn)圖”，即一個(gè)總體思路、兩大發(fā)展戰(zhàn)略、三大品牌、四大特色、五大環(huán)境、六大任務(wù)、七大統(tǒng)籌、八大骨干工程。還以課題成果為模本，開展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意、旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)等5個(gè)具體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃)、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、海洋規(guī)劃和重點(diǎn)民生項(xiàng)目等專項(xiàng)規(guī)劃。這些都為新總規(guī)的編制提供了重要的前提和依據(jù)。
(二)88、99及06版規(guī)劃的實(shí)施
三亞先后編制并批準(zhǔn)實(shí)施過三版城市總體規(guī)劃，分別是88版、99版總體規(guī)劃及06版總體規(guī)劃重大調(diào)整。每一版規(guī)劃都見證了城市發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期，反映了城市在當(dāng)時(shí)的背景下對發(fā)展方向上的探索和追求，在三亞的城市建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也為本次總規(guī)修編工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
88版總規(guī)編制時(shí)，三亞經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，城市基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱。該版規(guī)劃在國內(nèi)領(lǐng)先提出的旅游城市發(fā)展定位具有相當(dāng)?shù)那罢靶浴？傄?guī)整體考慮并確定了三亞濱海地區(qū)的空間骨架和重大設(shè)施布點(diǎn)，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。總規(guī)直接指導(dǎo)了整個(gè)城市基礎(chǔ)框架的建立，并初步形成延續(xù)至今的城市空間結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)設(shè)施骨架。三亞先后完成了鳳凰國際機(jī)場、東線高速、南山電廠、赤田水庫等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及主城區(qū)的14路7橋工程，市內(nèi)交通狀況、供電、供水和電信設(shè)施的建設(shè)基本滿足了城市建設(shè)和發(fā)展的需要。
99版總規(guī)編制之時(shí)，房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)給城市建設(shè)造成廣泛的負(fù)面影響?？傄?guī)提出了“盤活存量、綠化美化、完善基礎(chǔ)設(shè)施”的基本思想，主要任務(wù)是消除泡沫經(jīng)濟(jì)帶來的影響，解決泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后出現(xiàn)的景觀衰敗、吸引力不足等問題。因此，規(guī)劃采取收縮為主的路線，用“減法”重點(diǎn)對空間布局結(jié)構(gòu)和用地進(jìn)行了調(diào)整，采取了包括控制潛在可開發(fā)的土地資源、控制新區(qū)開發(fā)、整治爛尾樓和城市環(huán)境等一系列措施。總規(guī)提出國際專業(yè)化旅游城市的發(fā)展定位沿用至今，使三亞在整個(gè)國家范圍內(nèi)參與城市職能分工?？傄?guī)批準(zhǔn)實(shí)施后，通過一系列整治建設(shè)，完成了全市總計(jì)120宗、報(bào)建總建筑面積122萬平方米的“半拉子”工程處置工作，增加了城市吸引力，為改善城市發(fā)展環(huán)境，迎接下一個(gè)快速發(fā)展周期打下了良好基礎(chǔ)。
2006年，面對新的發(fā)展形勢，特別是為了全面落實(shí)省委、省政府啟動(dòng)海棠灣的戰(zhàn)略決策，三亞進(jìn)行了99版總規(guī)重大調(diào)整的編制工作。該版規(guī)劃在堅(jiān)持99版總規(guī)定位共識(shí)不變的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了海棠灣“國家海岸”、創(chuàng)意新城開發(fā)等重大項(xiàng)目，并對三亞重大基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了一系列調(diào)整，如火車客運(yùn)站和長途汽車站選址、繞城高速、東西環(huán)鐵路、國際客運(yùn)港、鳳凰機(jī)場三期擴(kuò)建等。尤其是“國家海岸”旅游度假區(qū)是三亞新區(qū)發(fā)展的重中之重，也是未來三亞新一輪發(fā)展的引擎。該版總規(guī)重大調(diào)整批準(zhǔn)實(shí)施后，三亞進(jìn)入一個(gè)新的快速發(fā)展時(shí)期，城市經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入都實(shí)現(xiàn)了跨越式的增長。
在歷版總規(guī)中，三亞始終堅(jiān)持了3條脈絡(luò)：一是20年城市性質(zhì)和定位如一。在歷版規(guī)劃中，旅游的主導(dǎo)地位不斷被強(qiáng)化。從“重點(diǎn)發(fā)展旅游”升級(jí)到建設(shè)專業(yè)化的“國際熱帶海濱風(fēng)景旅游城市”，城市性質(zhì)定位始終將旅游放在首位，城市定位逐漸拋卻雜念，愈發(fā)清晰、專一和專業(yè)。二是20年城市空間骨架結(jié)構(gòu)不變。從88版總規(guī)確定的沿濱海地區(qū)獨(dú)立組團(tuán)、帶狀多點(diǎn)式布局結(jié)構(gòu)發(fā)展至今，三亞市沿濱海地區(qū)的帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)以及與之適應(yīng)的路網(wǎng)系統(tǒng)、空間形態(tài)逐漸形成，同時(shí)各海灣、各片區(qū)的基本特征也初步形成。三是20年對三亞特色的認(rèn)識(shí)不斷深入，技術(shù)方法不斷進(jìn)步，城市在定位指導(dǎo)下的旅游城市特色營造、重大項(xiàng)目建設(shè)碩果豐富。
此外，作為旅游城市的設(shè)施和項(xiàng)目，也在不斷地完善和加強(qiáng)，初步形成了三亞作為旅游城市的品牌效應(yīng)。這些寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，對于今天我們編制新版總規(guī)工作，提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。
(三)國際旅游島建設(shè)的新要求
去年底，國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，確定海南國際旅游島的六大定位分別是：旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、世界一流的海島休閑度假旅游目的地、全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺(tái)、南海資源開發(fā)和服務(wù)基地、國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。這些定位與三亞的資源環(huán)境特點(diǎn)高度匹配，因此爭當(dāng)國際旅游島建設(shè)的排頭兵，這是三亞的責(zé)任，也是三亞的機(jī)遇。
在探索國際旅游城市發(fā)展之路中，繼續(xù)開拓創(chuàng)新，強(qiáng)化其南部中心城市的職能，以三亞的旅游品牌帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，形成山海聯(lián)動(dòng)的區(qū)域旅游體系，將有力地支撐海南國際旅游島發(fā)展建設(shè)。
(四)“十一五”三亞發(fā)展的實(shí)踐
2006年以來，三亞堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，積極推動(dòng)六大調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，主要發(fā)展指標(biāo)均保持較高增長態(tài)勢。2006年到2009年，全市生產(chǎn)總值從102億元增長到173億元，年均增長17.8%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入由9.7億元增長到31.5億元，年均增長44.1%;接待過夜游客人數(shù)從454.9萬人次提高到669.05萬人次，旅游收入突破百億元大關(guān);三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從28.8：23.3：47.9調(diào)整優(yōu)化為15.9：22.2：61.9，鳳凰機(jī)場旅客吞吐量達(dá)到800萬人次，進(jìn)入全國20大航空港之列。
三、切實(shí)提高依法守規(guī)意識(shí)
三分規(guī)劃、七分管理，好的城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)鍵在于實(shí)施。三亞長期以來一直高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施。
一是強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃理論及法律素養(yǎng)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，市委、市政府召開全市副處以上干部會(huì)議集體學(xué)習(xí)，省政府2009年36號(hào)文下發(fā)后，市規(guī)委會(huì)專題召開會(huì)議貫徹傳達(dá)。
二是建立完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。2006年，三亞在全省率先成立了市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)，同年在全省第一個(gè)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)所。通過管理機(jī)構(gòu)向基層延伸，實(shí)現(xiàn)了日常規(guī)劃管理全覆蓋。對于重大規(guī)劃任務(wù)，市里還會(huì)專門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和各部門協(xié)作工作組等臨時(shí)性組織、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
三是建章立制嚴(yán)格管理。建立了一套完整的工作機(jī)制和嚴(yán)密的管理規(guī)章，將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理納入法制化軌道。在審批程序方面，制定了《三亞市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)工作規(guī)程》，建立了“規(guī)劃局-市規(guī)委會(huì)-市政府”的三級(jí)審議審批體制。規(guī)劃實(shí)施審批過程中，嚴(yán)格履行法定的專家評審、征求公眾意見和公告程序，同時(shí)通過批前公示、批后公布、現(xiàn)場公示、專題聽證等多種形式不斷完善政務(wù)公開與公眾參與制度。在管理規(guī)定及技術(shù)規(guī)范方面，制定了包括《三亞市山邊河邊海邊景觀控制管理規(guī)定》、《中共三亞市委、三亞市人民政府關(guān)于改善投資環(huán)境的決定》等多個(gè)地方性法規(guī)的擬定工作。
(作者系海南省委常委、三亞市委書記)
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