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構(gòu)建國際旅游島法規(guī)架構(gòu) 旅游業(yè)優(yōu)先
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作者：陳曼莉 2011-03-11
編者按：在昨天舉行的十一屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國莊嚴(yán)宣布：中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這是我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)23年來，省人大常委會(huì)充分運(yùn)用地方立法權(quán)和全國人大授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，共審議通過或批準(zhǔn)地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和法規(guī)性決議382件次。其中，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)和法規(guī)性決定決議220件。這些法規(guī)涵蓋了我省政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，為海南改革開放、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供了法制保障，為國家立法提供了有益借鑒，為確保中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。
海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略以來，根據(jù)省委有關(guān)部署，省人大常委會(huì)積極編制實(shí)施《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》，立足本省實(shí)際，加大立法創(chuàng)新力度，推動(dòng)和保障海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施，在全國地方立法中彰顯了鮮明的海南特色。
建設(shè)海南國際旅游島，離不開強(qiáng)有力的法制保障。
按照省委的要求，為了把國際旅游島建設(shè)發(fā)展全面納入法制軌道，使之健康順利進(jìn)行，2010年以來，省人大常委會(huì)把構(gòu)建與海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)架構(gòu)作為首要工作任務(wù)。
去年9月，在省委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和具體指導(dǎo)下，省人大常委會(huì)編制了《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》，描繪了國際旅游島法規(guī)架構(gòu)的藍(lán)圖。隨后，省人大常委會(huì)按照該專項(xiàng)立法計(jì)劃加緊實(shí)施，取得了構(gòu)建國際旅游島法規(guī)架構(gòu)的良好開局。
圍繞大局 確定56個(gè)立法項(xiàng)目
單絲不成線，獨(dú)木不成林。
國際旅游島建設(shè)內(nèi)容的廣泛性以及旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，決定了必須全方位推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)。因此，在立法中既要注重解決各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題;又要注意把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、社會(huì)人文環(huán)境、投資環(huán)境建設(shè)的內(nèi)在要求，以及各產(chǎn)業(yè)之間的相互關(guān)聯(lián)，力求全面、系統(tǒng)地滿足國際旅游島建設(shè)對法制建設(shè)的需求。
2010年，省人大常委會(huì)組織力量，對國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃進(jìn)行系統(tǒng)研究，同時(shí)通過媒體向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目。在該專項(xiàng)立法計(jì)劃制定過程中，省人大常委會(huì)多次征求相關(guān)部門意見，先后七易其稿，經(jīng)省委批準(zhǔn)，最終制定出《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》，包含56個(gè)立法項(xiàng)目。
在如此龐大的法規(guī)架構(gòu)中，這56個(gè)立法項(xiàng)目又是如何選擇確定的，涵蓋了哪些方面?
省人大常委會(huì)副主任畢志強(qiáng)介紹說，在確定立法項(xiàng)目時(shí)主要從以下幾方面把握，一是堅(jiān)持圍繞大局、服務(wù)發(fā)展的原則，以立法推動(dòng)和保障國際旅游島建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施;二是堅(jiān)持立法為民原則，著力改善民生;三是堅(jiān)持突出重點(diǎn)、急用先立原則，處理好急需與可能的關(guān)系;四是堅(jiān)持立、改、廢相結(jié)合，把法規(guī)修改放在制定法規(guī)同等位置;五是注意與省四屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃相銜接，保持工作的連續(xù)性。
從內(nèi)容上說，列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目分為綜合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、環(huán)境建設(shè)四大類，涉及六個(gè)方面。
推動(dòng)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法。包括文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例、會(huì)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例、熱帶農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例、高爾夫產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例、物流業(yè)促進(jìn)條例、森林生態(tài)旅游管理規(guī)定等。
規(guī)范旅游市場主體，維護(hù)旅游市場秩序的立法。包括文化市場管理?xiàng)l例(修改)、旅游景點(diǎn)景區(qū)管理規(guī)定、餐飲業(yè)監(jiān)督管理?xiàng)l例、旅游者權(quán)益保護(hù)規(guī)定、旅游價(jià)格管理規(guī)定、旅行社管理規(guī)定、導(dǎo)游管理規(guī)定、酒店管理規(guī)定、旅游車管理規(guī)定等。
注重資源的開發(fā)利用與保護(hù)的立法。包括土地管理?xiàng)l例(修改)、海洋資源開發(fā)管理?xiàng)l例、海岸帶開發(fā)利用與保護(hù)條例、少數(shù)民族文化保護(hù)與開發(fā)條例、無居民島嶼旅游開發(fā)與管理規(guī)定等。
注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的立法。包括生態(tài)補(bǔ)償條例、飲用水水源保護(hù)區(qū)規(guī)定、城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例、天然林保護(hù)規(guī)定、海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例、珍稀樹種與名木古樹管理規(guī)定等。
注重改善民生，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的立法。包括農(nóng)藥管理若干規(guī)定(修改)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障條例、保障性住房開發(fā)建設(shè)規(guī)定、政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督規(guī)定、住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例(修改)、無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)條例(修改)等。
注重投資保護(hù)，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的立法。包括企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例、電信設(shè)施建設(shè)與保護(hù)條例、電力保護(hù)條例等。
“該專項(xiàng)立法計(jì)劃具有預(yù)見性、指導(dǎo)性和滾動(dòng)性，擬用6年左右時(shí)間完成。在實(shí)施過程中，省人大常委會(huì)可以根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整。未列入該計(jì)劃的項(xiàng)目，如在國際旅游島建設(shè)發(fā)展過程中確有需要且條件成熟的，也可以適時(shí)安排審議。”畢志強(qiáng)說。
[page]國際旅游島建設(shè)發(fā)展有了“基本法”
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。
未來10年，海南國際旅游島建設(shè)的指導(dǎo)原則是什么?發(fā)展目標(biāo)、空間布局、主要任務(wù)和相關(guān)政策又是什么?作為《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》的重頭戲之一，今年出臺并實(shí)施的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》對這些問題給予了明確規(guī)定。
據(jù)介紹，《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》將國務(wù)院、省委有關(guān)國際旅游島建設(shè)發(fā)展的總體部署以法規(guī)的形式固定下來，從而將國際旅游島建設(shè)納入法制軌道。
畢志強(qiáng)表示，該條例圍繞海南國際旅游島六大戰(zhàn)略定位，結(jié)合海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在要求，對建設(shè)發(fā)展的基本原則、規(guī)劃編制與實(shí)施、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和保障措施等方面進(jìn)行整體把握，突出原則性、導(dǎo)向性與可操作性相結(jié)合，有針對性地規(guī)范和解決海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展中的主要問題，同時(shí)又為各方面的實(shí)踐探索留下空間。
除了明確海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的基本原則和政策措施外，該條例還明確了相關(guān)機(jī)構(gòu)在國際旅游島建設(shè)發(fā)展中的職責(zé);規(guī)定堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)基本原則，明確規(guī)劃編制審批程序，建立規(guī)劃實(shí)施定期評估機(jī)制;加強(qiáng)對規(guī)劃執(zhí)行的檢查監(jiān)督，查處違反規(guī)劃的行為;對信貸扶持、用地保障、落地簽證和免簽證等政策予以法規(guī)化，并明確規(guī)定對推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展工作實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制和問責(zé)制。
“這個(gè)條例，在海南國際旅游島建設(shè)中將起到‘基本法’的作用。”畢志強(qiáng)形象地比喻說。
畢志強(qiáng)表示，《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》與去年制定實(shí)施的省人大常委會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的決議，從總體上將海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展納入了法制軌道。
突出重點(diǎn) 優(yōu)先抓好旅游業(yè)立法
挽弓當(dāng)挽強(qiáng)，用箭當(dāng)用長。
旅游業(yè)在國際旅游島建設(shè)發(fā)展中首當(dāng)其沖。為解決我省旅游業(yè)長期在一定程度和范圍內(nèi)存在的惡性低價(jià)競爭、“旺丁不旺財(cái)”、旅游經(jīng)營行為不規(guī)范和管理部門責(zé)任不落實(shí)等問題，引導(dǎo)和保障這個(gè)龍頭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，省人大常委會(huì)將制定旅游業(yè)相關(guān)法規(guī)擺在實(shí)施《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》的優(yōu)先位置來抓。
在深入調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價(jià)格管理規(guī)定》今年1月出臺，并于2月1日開始實(shí)施。
畢志強(qiáng)說，這4項(xiàng)旅游業(yè)法規(guī)中，有3項(xiàng)運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，以創(chuàng)新和完善旅游市場的管理體制、加大規(guī)范旅游經(jīng)營行為和管理行為的力度。
“許多規(guī)定在原《旅游條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確和細(xì)化，可操作性大大增強(qiáng)。這些法規(guī)的貫徹實(shí)施，將帶來我省旅游業(yè)面貌的根本改觀。對于保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)又好又快發(fā)展具有重大意義。”畢志強(qiáng)說。
畢志強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，著眼于解決目前我省旅游業(yè)存在的主要問題，如旅游從業(yè)主體經(jīng)營不規(guī)范、旅游服務(wù)質(zhì)量不穩(wěn)定、旅游者權(quán)益保護(hù)難等問題，這4項(xiàng)旅游業(yè)法規(guī)主要從兩方面予以規(guī)范，一是規(guī)范旅游從業(yè)主體的行為，二是規(guī)范政府的管理行為，加大監(jiān)管力度。在這兩個(gè)指導(dǎo)原則下，各法規(guī)都多層次、多側(cè)面地制定了可操作性強(qiáng)、便于管理的行為規(guī)范。
盡管這4項(xiàng)旅游法規(guī)實(shí)施時(shí)間不長，但其作用已初步顯現(xiàn)。今年春節(jié)黃金周，我省游客接待量創(chuàng)歷史新高，旅游市場規(guī)范有序，酒店房價(jià)平穩(wěn)、海鮮排檔零投訴，游客滿意度明顯提升，旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好。
據(jù)了解，從全國范圍內(nèi)看，我省專就各個(gè)旅游從業(yè)主體進(jìn)行立法規(guī)劃，是一項(xiàng)創(chuàng)舉。省人大常委會(huì)利用單項(xiàng)立法可操作性較強(qiáng)的優(yōu)勢，對旅游從業(yè)主體和政府相關(guān)部門的經(jīng)營和管理行為制定了更加周詳和系統(tǒng)的行為規(guī)范，便于旅游從業(yè)主體遵循，也便于政府部門監(jiān)督管理、落實(shí)責(zé)任。
好戲，才剛剛開始。
除了省人大常委會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的決議、《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》，以及以上4項(xiàng)旅游法規(guī)外，目前我省還制定實(shí)施了《住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例(修改)》、《農(nóng)藥管理若干規(guī)定》、《企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》。
今年，我省還將按照專項(xiàng)立法計(jì)劃，加緊制定旅游車管理規(guī)定、餐飲業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定、酒店管理規(guī)定等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理?xiàng)l例，以及改善民生、注重資源開發(fā)利用與保護(hù)等方面的法規(guī)。
今后，旅游者在海南的吃、住、行、游、購、娛等方方面面的權(quán)益都將有明確的法規(guī)來保障，而對于海南百姓來說，不斷完善的法規(guī)架構(gòu)也將推動(dòng)和保障海南國際旅游島建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，最終使全省人民共享發(fā)展成果。
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