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56立法項目構(gòu)建國際旅游島法規(guī)架構(gòu) 旅游業(yè)優(yōu)先
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作者：蔡于博 2011-03-12
海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)23年來，省人大常委會充分運用地方立法權(quán)和全國人大授予的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，共審議通過或批準地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和法規(guī)性決議382件次。其中，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)和法規(guī)性決定決議220件。這些法規(guī)涵蓋了我省政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面，為海南改革開放、實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供了法制保障，為國家立法提供了有益借鑒，為確保中國特色社會主義法律體系如期形成作出了應有貢獻。
海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略以來，根據(jù)省委有關(guān)部署，省人大常委會積極編制實施《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》，立足本省實際，加大立法創(chuàng)新力度，推動和保障海南國際旅游島建設發(fā)展戰(zhàn)略順利實施，在全國地方立法中彰顯了鮮明的海南特色。
建設海南國際旅游島，離不開強有力的法制保障。
按照省委的要求，為了把國際旅游島建設發(fā)展全面納入法制軌道，使之健康順利進行，2010年以來，省人大常委會把構(gòu)建與海南國際旅游島建設發(fā)展相適應的法規(guī)架構(gòu)作為首要工作任務。
去年9月，在省委主要領導的關(guān)心和具體指導下，省人大常委會編制了《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》，描繪了國際旅游島法規(guī)架構(gòu)的藍圖。隨后，省人大常委會按照該專項立法計劃加緊實施，取得了構(gòu)建國際旅游島法規(guī)架構(gòu)的良好開局。
圍繞大局 確定56個立法項目
單絲不成線，獨木不成林。
國際旅游島建設內(nèi)容的廣泛性以及旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，決定了必須全方位推進各個領域的建設。因此，在立法中既要注重解決各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題;又要注意把握經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、社會人文環(huán)境、投資環(huán)境建設的內(nèi)在要求，以及各產(chǎn)業(yè)之間的相互關(guān)聯(lián)，力求全面、系統(tǒng)地滿足國際旅游島建設對法制建設的需求。
2010年，省人大常委會組織力量，對國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃進行系統(tǒng)研究，同時通過媒體向社會公開征集立法項目。在該專項立法計劃制定過程中，省人大常委會多次征求相關(guān)部門意見，先后七易其稿，經(jīng)省委批準，最終制定出《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》，包含56個立法項目。
在如此龐大的法規(guī)架構(gòu)中，這56個立法項目又是如何選擇確定的，涵蓋了哪些方面?
省人大常委會副主任畢志強介紹說，在確定立法項目時主要從以下幾方面把握，一是堅持圍繞大局、服務發(fā)展的原則，以立法推動和保障國際旅游島建設發(fā)展戰(zhàn)略的實施;二是堅持立法為民原則，著力改善民生;三是堅持突出重點、急用先立原則，處理好急需與可能的關(guān)系;四是堅持立、改、廢相結(jié)合，把法規(guī)修改放在制定法規(guī)同等位置;五是注意與省四屆人大常委會五年立法規(guī)劃相銜接，保持工作的連續(xù)性。
從內(nèi)容上說，列入立法計劃的項目分為綜合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、環(huán)境建設四大類，涉及六個方面。
推動旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法。包括文化產(chǎn)業(yè)促進條例、會展經(jīng)濟促進條例、熱帶農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展若干規(guī)定、促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例、高爾夫產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例、物流業(yè)促進條例、森林生態(tài)旅游管理規(guī)定等。
規(guī)范旅游市場主體，維護旅游市場秩序的立法。包括文化市場管理條例(修改)、旅游景點景區(qū)管理規(guī)定、餐飲業(yè)監(jiān)督管理條例、旅游者權(quán)益保護規(guī)定、旅游價格管理規(guī)定、旅行社管理規(guī)定、導游管理規(guī)定、酒店管理規(guī)定、旅游車管理規(guī)定等。
注重資源的開發(fā)利用與保護的立法。包括土地管理條例(修改)、海洋資源開發(fā)管理條例、海岸帶開發(fā)利用與保護條例、少數(shù)民族文化保護與開發(fā)條例、無居民島嶼旅游開發(fā)與管理規(guī)定等。
注重生態(tài)建設和環(huán)境保護的立法。包括生態(tài)補償條例、飲用水水源保護區(qū)規(guī)定、城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例、天然林保護規(guī)定、海洋特別保護區(qū)管理條例、珍稀樹種與名木古樹管理規(guī)定等。
注重改善民生，實現(xiàn)基本公共服務均等化的立法。包括農(nóng)藥管理若干規(guī)定(修改)、被征地農(nóng)民社會保障條例、保障性住房開發(fā)建設規(guī)定、政府投資項目審計監(jiān)督規(guī)定、住宅區(qū)物業(yè)管理條例(修改)、無規(guī)定動物疫病區(qū)條例(修改)等。
注重投資保護，維護企業(yè)合法權(quán)益的立法。包括企業(yè)權(quán)益保護條例、電信設施建設與保護條例、電力保護條例等。
“該專項立法計劃具有預見性、指導性和滾動性，擬用6年左右時間完成。在實施過程中，省人大常委會可以根據(jù)實際情況作適當調(diào)整。未列入該計劃的項目，如在國際旅游島建設發(fā)展過程中確有需要且條件成熟的，也可以適時安排審議。”畢志強說。
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國際旅游島建設發(fā)展有了“基本法”
凡事預則立，不預則廢。
未來10年，海南國際旅游島建設的指導原則是什么?發(fā)展目標、空間布局、主要任務和相關(guān)政策又是什么?作為《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》的重頭戲之一，今年出臺并實施的《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》對這些問題給予了明確規(guī)定。
據(jù)介紹，《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》將國務院、省委有關(guān)國際旅游島建設發(fā)展的總體部署以法規(guī)的形式固定下來，從而將國際旅游島建設納入法制軌道。
畢志強表示，該條例圍繞海南國際旅游島六大戰(zhàn)略定位，結(jié)合海南國際旅游島建設發(fā)展的內(nèi)在要求，對建設發(fā)展的基本原則、規(guī)劃編制與實施、生態(tài)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會建設和保障措施等方面進行整體把握，突出原則性、導向性與可操作性相結(jié)合，有針對性地規(guī)范和解決海南國際旅游島建設發(fā)展中的主要問題，同時又為各方面的實踐探索留下空間。
除了明確海南國際旅游島建設發(fā)展的基本原則和政策措施外，該條例還明確了相關(guān)機構(gòu)在國際旅游島建設發(fā)展中的職責;規(guī)定堅持先規(guī)劃后建設基本原則，明確規(guī)劃編制審批程序，建立規(guī)劃實施定期評估機制;加強對規(guī)劃執(zhí)行的檢查監(jiān)督，查處違反規(guī)劃的行為;對信貸扶持、用地保障、落地簽證和免簽證等政策予以法規(guī)化，并明確規(guī)定對推進海南國際旅游島建設發(fā)展工作實行目標管理責任制和問責制。
“這個條例，在海南國際旅游島建設中將起到‘基本法’的作用。”畢志強形象地比喻說。
畢志強表示，《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》與去年制定實施的省人大常委會關(guān)于貫徹實施《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》的決議，從總體上將海南國際旅游島建設發(fā)展納入了法制軌道。
突出重點 優(yōu)先抓好旅游業(yè)立法
挽弓當挽強，用箭當用長。
旅游業(yè)在國際旅游島建設發(fā)展中首當其沖。為解決我省旅游業(yè)長期在一定程度和范圍內(nèi)存在的惡性低價競爭、“旺丁不旺財”、旅游經(jīng)營行為不規(guī)范和管理部門責任不落實等問題，引導和保障這個龍頭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，省人大常委會將制定旅游業(yè)相關(guān)法規(guī)擺在實施《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》的優(yōu)先位置來抓。
在深入調(diào)研、科學論證的基礎上，《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》今年1月出臺，并于2月1日開始實施。
畢志強說，這4項旅游業(yè)法規(guī)中，有3項運用了經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，以創(chuàng)新和完善旅游市場的管理體制、加大規(guī)范旅游經(jīng)營行為和管理行為的力度。
“許多規(guī)定在原《旅游條例》的基礎上進一步明確和細化，可操作性大大增強。這些法規(guī)的貫徹實施，將帶來我省旅游業(yè)面貌的根本改觀。對于保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進旅游業(yè)又好又快發(fā)展具有重大意義。”畢志強說。
畢志強強調(diào)，著眼于解決目前我省旅游業(yè)存在的主要問題，如旅游從業(yè)主體經(jīng)營不規(guī)范、旅游服務質(zhì)量不穩(wěn)定、旅游者權(quán)益保護難等問題，這4項旅游業(yè)法規(guī)主要從兩方面予以規(guī)范，一是規(guī)范旅游從業(yè)主體的行為，二是規(guī)范政府的管理行為，加大監(jiān)管力度。在這兩個指導原則下，各法規(guī)都多層次、多側(cè)面地制定了可操作性強、便于管理的行為規(guī)范。
盡管這4項旅游法規(guī)實施時間不長，但其作用已初步顯現(xiàn)。今年春節(jié)黃金周，海南省游客接待量創(chuàng)歷史新高，旅游市場規(guī)范有序，酒店房價平穩(wěn)、海鮮排檔零投訴，游客滿意度明顯提升，旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好。
據(jù)了解，從全國范圍內(nèi)看，海南省專就各個旅游從業(yè)主體進行立法規(guī)劃，是一項創(chuàng)舉。省人大常委會利用單項立法可操作性較強的優(yōu)勢，對旅游從業(yè)主體和政府相關(guān)部門的經(jīng)營和管理行為制定了更加周詳和系統(tǒng)的行為規(guī)范，便于旅游從業(yè)主體遵循，也便于政府部門監(jiān)督管理、落實責任。
好戲，才剛剛開始。
除了省人大常委會關(guān)于貫徹實施《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》的決議、《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》，以及以上4項旅游法規(guī)外，目前海南省還制定實施了《住宅區(qū)物業(yè)管理條例(修改)》、《農(nóng)藥管理若干規(guī)定》、《企業(yè)權(quán)益保護條例》。
今年，海南省還將按照專項立法計劃，加緊制定旅游車管理規(guī)定、餐飲業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定、酒店管理規(guī)定等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理條例，以及改善民生、注重資源開發(fā)利用與保護等方面的法規(guī)。
今后，旅游者在海南的吃、住、行、游、購、娛等方方面面的權(quán)益都將有明確的法規(guī)來保障，而對于海南百姓來說，不斷完善的法規(guī)架構(gòu)也將推動和保障海南國際旅游島建設各項事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，最終使全省人民共享發(fā)展成果。（記者 周元）
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