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海南旅游城市規(guī)劃建設(shè)若干問題探討
來源：海南日報
作者：陳曼莉 2011-06-14
旅游城市規(guī)劃建設(shè)，要著力解決規(guī)劃布局與特色發(fā)展，目標(biāo)功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，局部與全部、眼前與長遠(yuǎn)，政策保障與紅線制約等關(guān)系問題。
城市在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于主導(dǎo)性和全局性地位。即使一直以來城市化的推進(jìn)不斷產(chǎn)生種種問題、專家學(xué)者不停質(zhì)疑、反城市化或逆城市化論調(diào)時有出現(xiàn)的情形下，人口向城市的持續(xù)聚集、城市貢獻(xiàn)越來越高經(jīng)濟(jì)價值、產(chǎn)生越來越多社會文化價值的趨勢仍然不可逆轉(zhuǎn)。因此，面對海南國際旅游島建設(shè)的重大戰(zhàn)略命題，城市化對海南不是選擇，而是歸宿。筆者認(rèn)為，海南國際旅游島建設(shè)中旅游城市的規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展必須高度重視、科學(xué)論證、妥善解決以下問題：
旅游城市規(guī)劃布局與特色發(fā)展關(guān)系問題
國務(wù)院44號文明確了海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的六大定位，即“兩區(qū)、三地、一平臺”；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要求著力形成以旅游業(yè)為龍頭、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；在空間規(guī)劃上，要求科學(xué)確定功能分區(qū)，優(yōu)化區(qū)域空間布局，提高城市的綜合發(fā)展實力和輻射帶動能力。這些定位和要求明確了國際旅游島建設(shè)中旅游城市的核心地位和載體作用。從現(xiàn)實情況看，省對市縣城市化發(fā)展管控較松、指引不明確，市縣城市化發(fā)展前瞻性欠缺，資源、區(qū)位等優(yōu)勢條件未能及時地轉(zhuǎn)化為城市化的驅(qū)動力?？傮w上，我省與一流國際休閑旅游目的地的差距仍然很大。
城市在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位，決定了我省推進(jìn)國際旅游島建設(shè)必須在對全省各區(qū)域資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)定位等方面因素綜合考量的基礎(chǔ)上，充分學(xué)習(xí)古今中外城市體系規(guī)劃建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗和積極成果，對全省旅游城市體系建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局和嚴(yán)格指引，形成重點(diǎn)突出、層次分明、特色鮮明、標(biāo)識醒目、保障各類需求的旅游城市體系，既要避免因低水平重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致“城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村”不符合國際旅游島建設(shè)目標(biāo)的建設(shè)格局，也要避免因盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)、高消費(fèi)、高門檻導(dǎo)致我省成為社會所質(zhì)疑的“房地產(chǎn)島”或“富人島”。
市縣政府應(yīng)嚴(yán)格按照全省城市總體布局規(guī)劃、根據(jù)本地資源條件及實際需求，準(zhǔn)確定位、特色發(fā)展，具體實施旅游城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。必須明確：更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)厝嗣竦纳婧桶l(fā)展應(yīng)是旅游城市規(guī)劃建設(shè)的首要目標(biāo)。換言之，不符合當(dāng)?shù)厝嗣裆婧桶l(fā)展需求的城鎮(zhèn)也一定不會為中外游客所留戀和欣賞。省委、省政府提出的“建設(shè)海南人民的幸福家園”應(yīng)成為我省各市縣規(guī)劃建設(shè)旅游城市的首要指導(dǎo)思想。
旅游城市目標(biāo)功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題
旅游城市規(guī)劃建設(shè)最重要的莫過于其目標(biāo)功能定位，這是對各級政府特別是市縣政府執(zhí)政能力的重大考驗。在我省?？?、三亞作為南北兩極主中心，瓊海（博鰲）、儋州作為東西兩翼次中心格局已經(jīng)明朗的情況下，其他城市應(yīng)積極追求特色發(fā)展、合理定位、主動融入，避免同質(zhì)競爭，強(qiáng)調(diào)相互襯托。
優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展或新業(yè)態(tài)的成功引進(jìn)本身就可能成為新的旅游競爭力，進(jìn)而促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我省旅游城市在培育發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時，不能也不應(yīng)以犧牲優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或引進(jìn)新的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)為代價，已有一些市縣在這方面進(jìn)行了探索并有所突破。有關(guān)市縣應(yīng)在支持國家積極推進(jìn)一些重大基礎(chǔ)設(shè)施或戰(zhàn)略項目的同時，主動作為、積極打造圍繞重大項目的城市化工程。如果把握的好，可以預(yù)見我省在不遠(yuǎn)的將來會出現(xiàn)“火箭城”、“IT創(chuàng)意城”、“動漫城”、“畫家城”等一批特色旅游城市。
規(guī)劃建設(shè)中局部與全部、眼前與長遠(yuǎn)關(guān)系問題
國內(nèi)城市規(guī)劃建設(shè)中一個很大的問題就是不連續(xù)性，一屆政府往往對往屆政府確定的定位和目標(biāo)有調(diào)整甚至顛覆的沖動，這種沖動一旦實施就會割裂局部與全部、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。一個規(guī)劃有時執(zhí)行3—5年就要更新調(diào)整，導(dǎo)致配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒有建成，主體工程或已改變甚至干脆取消，不僅浪費(fèi)了資源和投資，更有害的是浪費(fèi)了時間、摧毀了信心、辜負(fù)了民心。我省也有類似的深刻教訓(xùn)。
科學(xué)處理局部與全部、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系要求省政府在確定全省旅游城市體系規(guī)劃的時候，既要統(tǒng)攬全局、放眼國際，也要因地制宜、實事求是，切實把國際旅游島建設(shè)與建設(shè)海南人民幸福家園結(jié)合起來，給市縣政府以適度的發(fā)揮空間和自主尺度。
科學(xué)處理局部與全部、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系要求市縣政府要從國際旅游島建設(shè)的大局出發(fā)，服從總體布局，追求特色發(fā)展，主動融入國際旅游島旅游城市體系，追求一個“特”字；同時，又要從本地實際出發(fā)，把解決影響本地民生的迫切工程與旅游城市發(fā)展的關(guān)鍵項目結(jié)合起來，追求一個“實”字。
政府與利益相關(guān)者關(guān)系問題
在旅游城市規(guī)劃建設(shè)中，政府必須堅守在規(guī)劃制定、項目準(zhǔn)入、土地等資源監(jiān)管等領(lǐng)域主導(dǎo)地位，確保規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性、項目建設(shè)的合法性和土地等資源配置的公正性。
企業(yè)是旅游城市建設(shè)發(fā)展的主體，政府必須為守法企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)，營造良好的投資環(huán)境。政府刁難、欺壓企業(yè)與企業(yè)“綁架”、“敲詐”政府一樣都是不能容忍的。
旅游城市規(guī)劃建設(shè)的服務(wù)對象是包括當(dāng)?shù)厝嗣窈椭型庥慰驮趦?nèi)的廣大公眾，因此，公眾應(yīng)是旅游城市規(guī)劃建設(shè)的參與者、優(yōu)質(zhì)旅游環(huán)境的營造者和維護(hù)者，各級政府應(yīng)引進(jìn)參與式規(guī)劃、參與式管理等先進(jìn)理念，建立積極有效的公眾參與機(jī)制，加快旅游城市的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程。
規(guī)劃建設(shè)的政策保障與紅線制約問題
國務(wù)院44號文為我省旅游城市規(guī)劃建設(shè)提供了全方位的政策支持，國土資源部等有關(guān)部委還先后出臺貫徹落實國務(wù)院44號文的政策措施，用好、用足、用活這些政策至關(guān)重要。我省要把具有特高含金量的各方面政策落到實處，為旅游城市規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)越的政策環(huán)境。
國務(wù)院給予我省國際旅游島建設(shè)的扶持政策雖然全面優(yōu)于其他省份，但法律法規(guī)規(guī)定的紅線如禁止性產(chǎn)業(yè)紅線、土地管控紅線、財稅監(jiān)管紅線等都是必須堅守、不得逾越的，各地應(yīng)謹(jǐn)防踩踏 “紅線”，盡力避免我省成為“炒作熱點(diǎn)”和“關(guān)注焦點(diǎn)”，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)我省難得的發(fā)展環(huán)境。
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